ак видно, Россия обладает единой правовой сис-темой. Она включает нормативные акты федеральных органов, акты субъектов Федерации и акты органов местного самоуправ-ления. Частью этой системы являются локальные подсистемы в субъек-тах РФ, принимающих свои конституции (уставы), законы, кодексы, своды законов и иные акты. В рамках муниципаль-ных образований тоже может действовать местная подсистема право-вых актов, основанная на уставе муниципального образования (эти акты образуют не конституционное, а местное муниципальное право). Раз-ные акты могут по-своему регулировать те или иные отношения. Одна-ко в силу верховенства федеральной Конституции и федеральных зако-нов местное правотворчество развивается в соответствии с принципами федеральных правовых актов и не может им противоречить. В этом со-стоит суть единства права в России. Принимая участие в различных формах в правотворческой деятельности на федеральном, региональном (субъекты РФ), местном (органы местного самоуправления) уровнях, прокуроры способствуют созданию в современной России единой, непротиворечивой правовой системы.2 Правовые основы участия прокуроров в правотворческой деятельности2.1 Становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в РоссииВ 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, доселе не су-ществовавший в России, -- прокуратуру. Цель, поставленная перед про-куратурой, -- проведение в жизнь экономических, социальных и поли-тических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые про-курорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую оче-редь -- за Сенатом, ставшим по Указу «О должности Сената» от 27 ап-реля 1722 г. законодательным и высшим органом подзаконной испол-нительной власти Российское законодательство X--XX веков. Т. 4. / Отв. ред. А.Г. Маньков. -- М, 1986. - С. 182--186.. Петр I возлагал на Сенат большие надежды. Он должен был стать проводником воли государя, следить за выполнением всех его распоряжений, а в случае отсутствия царя (что было довольно часто во время ведения войн) как бы замещать его в государственном управлении страной, т.е. быть его alter ego. Однако Сенат явно не справ-лялся с этой ролью Курс русской истории. Т. 4,. - М., 1989. -- С. 161-162.. Харак-теризуя должность прокурора, ординарный профессор императорского Московс-кого университета И.Д. Беляев в своей работе «История русского за-конодательства» писал, что в нем «...должность прокурора определена так: смотреть накрепко, чтобы коллегия все дела исполняла по рег-ламенту и указам; чтобы в коллегиях решенные дела немедленно приводились в исполнение, для этого прокурору иметь книгу, в кото-рой записывать на одной стороне, когда какой указ состоялся, а на другой стороне, когда что по указу исполнено; ежели увидит, что в коллегии делает противно указам, то протестовать и доносить Гене-рал-прокурору; смотреть за фискалами в исправлении их должнос-ти; канцелярии коллегий должны исполнять все требования проку-рора. Таким образом, с учреждением прокуроров все коллегии поступили под надзор каждая своего прокурора, а низшие суды - под надзор своих фискалов, состоящих в ведении прокурора» Беляев И.Д. История русского законодательства. -- СПб., 1999. -- С. 617-618.. Весь надзор отходит от Сената к Генерал-прокурору, и, что следует отметить, под надзором находится и сам Сенат Российское законодательство X--XX веков. Т. 4. / Отв. ред. А.Г. Маньков. - М., 1986. - С. 184-185..Генерал-прокурор наделялся полномочиями не только наблюдать за порядком и приличием в Сенате по существу, но и делать ему указа-ния на неправоту или пристрастие его мнений и приговоров, а в слу-чае несогласия с этими указаниями, посоветовавшись «с кем забла-горассудит», но не дольше недели. Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий вы-делить его из иных видов государственной деятельности. Это признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. «Органы управления про-изводят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производ-ством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела в их возбуждении, постановлении и направлении» Муравьев И.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. -- М., 1889. - С. 284.. Таким образом, средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основным среди них являлась так называемая «протестанция», т.е. принесение протеста в орган, на-рушивший закон, или в вышестоящий орган.Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган -- Сенат рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с регламентом и им-ператорскими указаниями. Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по воп-росам, не урегулированным правом. То есть в соответствии с п. X Указа «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г. Генерал-прокуро-ру было предоставлено право законодательной инициативы. При обна-ружении пробелов в законодательстве, Генерал-прокурору предписыва-лось давать соответствующие предложения Сенату, «чтоб учинили на те дела ясные указы» Российское законодательство X--XX веков. Т. 4. / Отв. ред. А.Г. Маньков. - М., 1986. - С. 195.. А Указ от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав граж-данских» требовал неукоснительного соблюдения законов.Генерал-прокурору подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору.Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других го-сударственных органов и структур. Так, она вела надзор по арестантс-ким делам, за местами содержания заключенных под стражей. Под-черкивая это обстоятельство, видный российский государственный деятель, бывший министр юстиции, Генерал-прокурор Н.В. Муравь-ев свидетельствовал, что в России «прокуратура с момента ее созда-ния (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) была пре-имущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность... со-ставляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике» Муравьев Н.В. Указ. раб. -- С. 266..Основанный Петром I в 1711 г. Правительствующий Сенат не был похож на сенат Швеции, Польши и других стран. Степень предостав-ленной Правительствующему Сенату власти определялась тем, что он был учрежден «вместо царского величества собственной персоны» на время постоянных отлучек Петра I, мешавших ему заниматься теку-щими делами. Учреждением, в чем-либо ограничившим власть Пет-ра, Сенат не был: он действовал только по поручению царя и перед ним за все отвечал. То есть Сенат являлся коллективным регентом, заместителем государя в решении всех вопросов государственного управления, главой исполнительной власти (в отсутствие государя). Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколь-ко позже -- из двух дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат -- постоянно действующий орган.К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешне-торговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось. Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенато-ров, на котором принимались решения) и канцелярию, которую воз-главлял обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов -- секретный, губернский, приказный и проч. В 1718 г. штат сенатских подьячих переименовался в секретарей, канцеляристов и протоколи-стов (в 1722 г. Канцелярия Сената была переподчинена Генерал-про-курору).В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рас-сматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апел-ляционной инстанции. В 1718 г. в состав Сената кроме назначенных царем членов вошли все президенты вновь созданных учреждений -- коллегий. Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреж-дена должность генерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-прокурор. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян).В работе Сената устные указы и административные распоряжения уступают место новым формам законотворчества: по Генеральному регламенту 1720 г. обязательными для коллегий распоряжениями были только письменные указы Сената (и царя). В статусе Сената сочета-лись его законодательные полномочия (государь разрешил Сенату без согласования с ним самостоятельно решать неотложные дела) и его роль в качестве органа исполнительной власти.Далее рассматриваются наиболее распространенные формы актов первой четверти XVIII в.Регламенты (акты учредительного характера) определяли состав, организацию, компетенцию и порядок делопроизводства органов управления. Регламенты были актами, определяющими общую струк-туру, статус и направления деятельности отдельных государственных учреждений.Манифесты. Издавались только монархом и за его подписью и были обращены ко всему населению и всем учреждениям. В форме мани-фестов объявлялось о вступлении монарха на престол, крупных поли-тических событиях и акциях, начале войны или подписании мира.Именные указы. Также издавались и подписывались монархом. В них формулировались решения, адресованные конкретным государствен-ным учреждениям или должностным лицам: Сенату, коллегиям, губер-наторам. Именные указы дополнялись уставами, учреждениями или регламентами.Указы. Могли издаваться монархом или от его имени Сенатом и были нацелены на решение конкретного дела или случая, введение или отмену конкретных учреждений, норм или принципов деятель-ности. В них содержались правовые нормы и административные пред-писания. Адресовались определенному органу или лицу и были обя-зательны только для них. В форме указа выносились судебные решения Сената.Уставы. Сборники, содержавшие нормы, относящиеся к опреде-ленной сфере государственной деятельности (1766 г. - Воинский ус-тав, 1720 г. - Морской устав). Уставы издавались для определенного ведомства или регулирования определенной отрасли права. Для сис-темы правовых источников в целом в данный период характерно оче-видное преобладание законодательной нормы над судебной практи-кой и обычаем Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. -- М., 2001. - С. 281-282..В первой четверти ХVII в. начинает формироваться принцип закон-ности. Место обычая и традиции окончательно занял закон. Монарх как носитель и центр государственного интереса, глава законодательной, ис-полнительной и судебной власти воплощал идею законности. Игнори-рование и неуважение закона стали рассматриваться как преступления. Соблюдение государственных установлений объявлялось важнейшей за-дачей всех органов власти и управления, должностных и частных лиц. Функции, вмененные Генерал-прокурору, постепенно изменялись, корректировались и в окончательной форме приобрели обязанности «накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самим действом по указам исполнялись» Орлов Ю. «Сей чин яко око наше» // Законность. -- 1992. -- № 2. - С. 29.. Таким образом, обязан-ности прокурора еще в XVIII в. приобрели форму общего надзора. Глав-ное предназначение Генерал-прокурора состояло в «наблюдении» за исполнением законов.В первой четверти XVIII в. можно отметить новые черты, свойствен-ные законодательству: оно стало более четким по форме и менее казу-альным, усилились черты юридического формализма и абстрактности. Письменное оформление законов и их публикация стали обязательны-ми. Впервые появилось указание на то, что закон не имеет обратной силы, подчеркивается неукоснительность его исполнения. В отдельных указах определялся порядок систематизации (инкорпорации) норма-тивного материала.Законодательная инициатива, принадлежавшая, прежде всего, монар-ху, постепенно (в первой четверти XVIII в.) распространилась на цент-ральные государственные учреждения и специальные комиссии. В со-ставлении Табели о рангах наряду с монархом приняли участие Военная, Адмиралтейская и Иностранная коллегии и аппарат Сената.Публикация и толкование законов возлагались на Сенат. Последний предлагал свое толкование императору, принимавшему окончатель-ное решение по существу.Большое число издаваемых актов требовало систематизации и ко-дификации. С 1649 по 1696 г. был принято более полутора тысяч актов, имевших силу закона. За период правления Петра I принято более трех тысяч правовых актов Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. -- М., 2001. - С. 276.. Во второй четверти XVIII в. в среднем ежегод-но издавалось около двухсот нормативных актов. Возникали серьез-ные трудности в обобщении и толковании этих разнородных и часто взаимоисключающих норм.Принцип законности в этой ситуации не мог проводиться после-довательно. Дополнительные трудности создавали недостаточная ин-формации о новых актах, их несвоевременная публикация. Незнание закона субъектами, в отношении которых он действовал, было обыч-ным явлением. В целом публиковалось не более половины всех изда-ваемых актов, тираж был небольшим.После смерти Пера I, как и многие из его «детищ», общенадзорная роль прокуратуры стала угасать. Приоритетным направлением про-куратуры стала уголовно-следственная функция. В законодательстве наметился поворот от кодификации к систематизации. Пытаясь со-хранить петровские преобразования, Екатерина I своим императорс-ким Указом от 7 марта 1726 г. «О должности Сената» подтверждает прежние прерогативы прокуратуры. Немного позже, 20 октября 1730 г., императрица Анна Иоанновна в изданном «Манифесте» акцентирует внимание на том, что только прокуратура способна устранить беспорядки и злоупотребления в стра-не. Однако лишь юридически прокуратура оставалась прежней, фак-тически же роль ее была значительно сужена, а влияние ограничено. Все же Указ императрицы от 3 сентября 1733 г. «О должности проку-роров», наказывавшем «смотреть накрепко, дабы губернатор с това-рищами должность свою хранили и в звании своем во всех делах ис-тинно и ревностно, без потеряния времени...» имел большое значение, поскольку регламентировал деятельность губернских прокуроров Полное собрание законов Российской Империи. 1649-1733. Т. IX. № 6475..
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
|