| редложения, касающиеся общей стратегии законотворческой деятельности, определения в ней приоритетных направлений, входят в качестве составной части в доклад о состоянии законности и право-порядка в России, который ежегодно представляется Генеральным прокурором РФ палатам Федераль-ного Собрания РФ и Президенту Российской Федерации См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практи-ки: методология и мировоззрение. - М., 2004. - С. 77. . Опреде-ленные возможности активного участия в правотворческой деятель-ности дает Генеральному прокурору РФ, его заместителям право присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий; прокурорам регионов -- законодательных (представительных) органов субъектов РФ; прокурорам городов и районов -- участвовать в правотвор-ческой деятельности органов местного самоуправления.Совершенно очевидно, что правотворческая деятельность проку-ратуры может быть успешной только в случае эффективной законо-творческой деятельности Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов субъектов Совету Федерации Федерального Собрания РФ, следовало бы активизировать свою работу с федеральными и регио-нальными правоохранительными органами по вопросам обеспечения правовой дисциплины и конституционной законности в субъектах Федерации, заслушивать на заседаниях комитетов и пленарных засе-даниях Совета Федерации руководителей законодательных и испол-нительных органов субъектов Федерации по вопросам приведения в соответствие с федеральным законодательством законов субъектов РФ.Таким образом правотворческий процесс в палатах Федерального Собрания РФ, представительных (законодательных) и исполнитель-ных органах субъектов Российской Федерации, органах местного са-моуправления нуждается в совершенствовании, он должен стать сис-темой эффективных, технологически обоснованных процедур. Полезно было бы создать на базе соответствующих высших учеб-ных заведений систему подготовки юристов - специалистов по пра-вотворческой (законотворческой) деятельности и редакторов, специ-ализирующихся на работе с юридическими текстами. Особенностям этой деятельности следует уделять больше внимания в рамках систе-мы подготовки и повышения квалификации государственных и му-ниципальных служащих. Большое практическое значение могли бы иметь курсы, семинары и другие формы обмена опытом правотвор-ческой, в том числе и законотворческой, работы в органах государ-ственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и орга-нах местного самоуправления.Примечательна еще одна тенденция: курс на углубление природы нашего государства как правового государства и повышение роли права и закона в его жизни не сопровождается еще адекватными действия-ми по реализации законов. «Выход» закона в свет нередко не влечет за собой реальных перемен. Законы и федеральные, и региональные ре-ализуются плохо, ибо механизм их действия нередко отсутствует. За-конодательные органы слабо контролируют их исполнение, хотя для этого есть правовые средства, включая запросы, парламентские слу-шания, «парламентский час» и др.Например, Ю. Тихомиров считает, что одна из коренных причин этого явления кроется в такой многолетней беде, как отсутствие про-цедур проведения контроля. Пока же действия в этой сфере соверша-ются подчас только по усмотрению чиновников, и тогда допускается немало ошибок и нарушений законности. Поэтому нужны четкие про-цедуры контроля с указанием участников, их прав и обязанностей, перечня последовательно совершаемых действий, объема представля-емой и оцениваемой информации Тихомиров Ю. Закон -- основа стратегии // Президентский контроль. -- 2002. - № 8. - С. 5..Выделение Российской Федерации в качестве суверенного право-вого государства, изменение его политического строя, государствен-ного устройства и экономического уклада потребовали пересмотра, а практически -- создания в спешном порядке заново всей правовой системы обеспечения жизнедеятельности общества и государства. Ситуация еще более усложнилась тем, что принятой в 1993 г. Консти-туцией Российской Федерации все 89 субъектов России наделены правом осуществлять собственное правовое регулиро-вание. При этом по предметам совместного ведения федерального Центра и регионов России субъект РФ вправе осу-ществлять так называемое «опережающее законодательство».Надо отметить, что уже в начале 90-х гг. прошлого столетия в прак-тике применения прокурорских полномочий при осуществлении над-зора за соответствием законам правовых актов, издаваемых краевы-ми, областными, местными Советами народных депутатов и главами администрации наметился ряд отрицательных тенденций, которые в той или иной мере проявлялись в течение целого ряда лет. Вообще и в те годы, и сейчас деятельность органов прокуратуры характеризуется поиском наиболее эффективных форм и методов воз действия на правоприменительную и правотворческую практику. Но реалии нашей жизни таковы, что многие сферы жизнедеятельности государства все еще не охвачены федеральным законодательством. Между тем свое право на издание законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов активно реализуют сами субъекты Федерации. При этом региональные законы довольно часто прини-маются в виде «опережающего законодательства», т.е. при отсутствии соответствующего закона на уровне Федерации. Они, как правило, принимаются по предметам совместного ведения. В ряде регионов в этой сфере уже изданы целые тома и даже своды законов (Башкорто-стан, Карелия, Татарстан, Саха (Якутия), Ханты-Мансийский авто-номный округ и др.).Ко второй половине 90-х гг. разрыв между положениями Консти-туции РФ и противоречащими им положениями конституций, уста-вов ряда субъектов Федерации, а также положениями договоров и со-глашений, заключенных между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, получил дестабилизирующий характер. Пассивная роль высших федеральных структур государственной вла-сти привела к неспособности Центра устранить этот разрыв. По край-ней мере, 50 из 89 конституций и уставов субъектов Федерации про-тиворечили или не соответствовали федеральной Конституции по принципиальным вопросам федерализма, организации и государ-ственной власти, местного самоуправления и др.Подробно об этом см.: Российский федерализм: конституционные предпо-сылки и политическая реальность. -- М., 2000. - С. 13-14; Барциц И.Н. Пра-вовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. - М., 2000. - С. 78-79. Громадный же мас-сив актов регионального правотворчества подчас настолько слабо со-ответствовал федеральному законодательству, что, как замечал председатель Законодательного Собрания Красноярского края А.В. Усс, «..можно сделать вывод о конкуренции федерального права и регионального законодательства, отсутствии на просторах России единого правового пространства, без которого немыслимо создание правового и демократического государства» Усс Л.В. Актуальные проблемы формирования единого пространства в Российс-кой Федерации // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы. -- М., 2000. -- Вып. 2.(16). - С. 27..В ряде субъектов Федерации, в целях создания на своей террито-рии структур с жесткой вертикалью, местные власти противодейство-вали становлению местного самоуправления. В некоторых регионах были приняты законы, извращающие саму суть самоуправления и ста-вящие его под контроль региональных органов См.: Абрамова Ю. Вакуум права порождает произвол // Российская Федера-ция сегодня. - 1998. - № 5. - С. 32-33; Мальцев Б.А. Слово о законе. - Томск, 2000. - С. 41-42..Нормы 33 конституций и уставов субъектов Федера-ции, регулирующих местное самоуправление, не соответствовали Кон-ституции РФ и федеральным законам. Несоответствия и противоре-чия правового регулирования в этой сфере в основном проявлялись во включении органов местного самоуправления в общую вертикаль государственной власти путем замены местного самоуправления мес-тным государственным управлением (Ингушская Республика, Курс-кая область); в нарушении избирательных прав граждан (Свердловс-кая и Курская области); в отступлении от установленного порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государ-ственными полномочиями (Тюменская, Пермская, Свердловская, Са-марская области и Ханты-Мансийский автономный округ); в необос-нованных ограничениях при определении компетенции местного самоуправления (Башкортостан, Карелия, Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий автономный округ).Анализ всех 46 договоров, заключенных субъектами Федерации с федеральным Центром, проведенный в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, пока-зал, что большинство подписанных в период с 1994 по 1998 г. догово-ров содержали положения, которые в той или иной степени дополня-ли либо изменяли нормы Конституции РФ и федеральные законы. Подтверждением этому являются договоры, заключенные с рядом субъектов Федерации, в частности, с республиками Татарстан, Баш-кортостан, Кабардино-Балкарской Республикой, республиками Тыва, Саха (Якутия) и др., в которых в противоречие со ст.71, 72 Конститу-ции РФ закреплялись за этими республиками такие правомочия, вхо-дящие в сферу исключительного и совместного ведения Российской Федерации, которые, по существу, превращали эти договоры в статут-ные нормообразующие правовые акты, действующие не в соответ-ствии, а самостоятельно, наряду с Конституцией РФ. Например, в договоре с Татарстаном, заключенном в 1994 г., некоторые полномо-чия, предоставляемые республике, закреплены в ст.71 Конституции РФ, как исключительные полномочия Российской Федерации -- это вопросы: территории; производства вооружений и проведения денеж-ной политики; международные отношения; коллизионные вопросы гражданства и др. См.: Состояние законности в Российской Федерации (2000-2001 годы): Ана-литический доклад. -- М., 2002. -- С. 22-27.Такое положение, как отмечалось в письме исполняющего обязан-ности Генерального прокурора РФ В.В. Устинова исполняющему обя-занности Президента Российской Федерации В.В. Путину от 21 марта 2000 г. № 1-ГП-26-2000 «О состоянии законности при издании орга-нами государственной власти субъектов Российской Федерации нор-мативных правовых актов», распространенному 30 мая 2000 г. среди депутатов Государственной Думы, объяснялось тем, что «...в результа-те вынесения 16.06.98 г. решения «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации», разграничивающего компетенцию Конституционного Суда и су-дов общей юрисдикции по рассмотрению дел о проверке конституци-онности правовых актов субъектов Федерации, прокуроры до приня-тия специального федерального конституционного закона фактически оказались лишенными права на судебное обжалование региональных нормативных правовых актов. Сегодня прокурор может реализовать предоставленные ему федеральным законодательством полномочия лишь путем принесения протеста на незаконный правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Последние, однако, все чаще отклоняют протесты прокуроров, будучи уверенными, что никаких дальнейших мер прокурорского реагирования не последует. Сложившуюся ситуацию наглядно иллюстрируют цифры, когда усили-ями прокуроров реально отменяется (изменяется) менее 50% актов, из-данных органами государственной власти субъектов Федерации в на-рушение закона».В письме был дан глубокий и подробный анализ состояния закон-ности при издании органами государственной власти субъектов Рос-сийской Федерации нормативных актов. Указывалось на то, что при-нимаемых прокурорами мер по обеспечению законности правовых актов субъектов РФ на тот период было явно не-достаточно, указывались причины этих недоработок, и в связи с тем, что отсутствовал институт ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Федерации за приня-тие актов, противоречащих Конституции России и федеральному за-конодательству, говорилось о необходимости установления на феде-ральном уровне ответственности, основанной на конституционном положении о том, что соблюдение Конституции страны и федераль-ных законов является обязанностью всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граж-дан и их объединений. В целях искоренения практики многочислен-ных отступлений региональных органов государственной власти от основополагающих норм Конституции РФ предлагалось, в частности, ускорить принятие возвращенного Советом Федерации Федерально-го Собрания РФ на доработку в Государственную Думу Федерального конституционного закона «О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конститу-ционным законам, федеральным законам, иным нормативным пра-вовым актам».Но, стремясь быть максимально объективной, приходится при-знать, что возможности прокуратуры реально реагировать на нарушения Конституции РФ и федеральных законов в субъектах Федерации в отмеченный период реализовывались далеко не полностью. Проку-роры ряда субъектов Федерации фактически самоустранились от осу-ществления надзора и реагирования на акты, противоречащие Кон-ституции РФ и федеральным законам. Об этом свидетельствуют, например, Приказы Генерального прокурора РФ: от 18 июля 1997 г. № 42 «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации» и от 23 июля 1998 г. № 47 «О недостатках в организации работы по надзору за законностью пра-вовых актов субъектов Российской Федерации». В Приказе Генераль-ного прокурора РФ № 42, изданном по результатам проверок в проку-ратурах республик Башкортостан, Карелия и Удмуртской Республики отмечалось, что прокуроры этих республик, чтобы избежать конфлик-тов, по существу, потакают местничеству, «...уклоняются от опротес-тования положений конституций, законов регионов, противоречащих федеральному законодательству, мирятся с отклонением их протестов и в судебные органы не обращаются» Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российс-кой Федерации. -- М., 1999. -- С. 59-62. и др. В Приказе № 47 отмеча-лись подобного рода недостатки в деятельности прокуроров респуб-лик Калмыкия, Адыгея, Ингушской Республики, Республики Коми, Республики Тыва, которые фактически самоустранились от осуществ-ления прокурорского надзора за правовыми актами органов государ-ственной власти республик Там же. -- С. 62--64..
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
|
