Шпора: Муниципальное право (шпоры)

1. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

Развитию местного самоуправления в дореволюционной Рос­сии дали толчок

земская и городская реформы Александра II. Особое место в истории местного

самоуправления в России занимает XVI век. В XVI веке происхо­дит замена

кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей

специальными органами самоуправле­ния: губными и земскими учреждениями.

Выборные губные учреждения образовывались для преследования разбойников и

суда над ними. В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется, и

вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного

характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди.

Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть

осуществлялась земскими старостами. Полномочия земских властей

распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое,

экономическое. Осущест­вляли они и судебную власть. В XVII веке местное

управление устанав­ливается система приказно-воеводского управления на

местах. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначаль­но осуществлял

контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их

деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к

губным учрежде­ниям, которые были упразднены лишь при Петре I.

В 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась

выборным органом. Бурмистерская палата была одно­временно органом местного

общинного управления г. Москвы выполняла функции центрального учреждения для

управления городами государства. Их власть рас­пространялась на все

недворянское, но свободное население. В 20-х годах XVIII века эти учреждения

были заменены магистра­тами. Это были выборные сословно-общинные учреждения

город­ского самоуправления. В компетенцию магистратов входили во­просы: сбор

податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от

администрации. Лишь при Ека­терине II, в последней четверти XVIII века, были

заложены осно­вы самоуправления, во многом определившие структуру местного

управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений

в 1864 г.

Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций

(“сословных обществ”), предоставив им известные права “по внутреннему

управлению сих обществ”, а также воз­ложив на эти организации осуществление

большинства задач местного управления. Сословным обществам было предоставлено

право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской

и уездной администрации и суда. Были учреждены губернские и уездные

дворянские собрания для выбора должностных лиц мест­ной администрации и суда,

а также для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами

учреждались долж­ности предводителей губернского и уездного дворянства.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали

цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного

самоуправления в России. Положением о губернских и уездных земских

учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские

органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими

соответствующие земские управы. Земское избирательное право было обусловлено

имущественным цензом; выборы стро­ились на сословном начале. Уездное земское

собрание составлялось из земских гласных, избираемых: а) уездными

землевладельцами; б) городскими об­ществами; в) сельскими обществами. Выборы

производились со­ответственно на трех избирательных съездах. При этом у

крес­тьян выборы были косвенные: гласные избирались на съезде выборных от

сельских обществ. В избирательных съездах не участвовали: а) лица моложе 25

лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица,

опороченные по суду или общественному приговору; г) иностранцы, не

присягнувшие России. Не могли быть избраны в гласные: губер­наторы, вице-

губернаторы, члены губернских правлений, губерн­ские и уездные прокуроры и

чины местной полиции.

Земским органам самоуправления поручалось общее заведо­вание местными

хозяйственными делами: 1) заведование имуществами, капиталами и денежными

сбо­рами земства; 2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий,

других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;3) меры

обеспечения народного продовольствия;4) заведование земскими

благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; попечение о

построении церквей;

5) попечение о развитии местной торговли и промышленности; 6) участие в

попечении о народном образовании, здравоохра­нении; 7) исполнение возложенных

на земство потребностей воин­ского и гражданского управления; участие в делах

о почтовой повинности; 8) расклад тех государственных денежных сборов,

которые по губернии и уездам возлагалось на земские уч­реждения; 9)

назначение, раскладка, взимание и расходование, на осно­вании Устава о

земских повинностях, местных сборов, для удов­летворения земских потребностей

и др.

Земские и городские органы самоуправления не были подчи­нены местной

правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли

под контролем правительствен­ной бюрократии в лице министра внутренних дел и

губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы

само­управления были самостоятельны. Закон определял случаи и по­рядок, в

которых их действия и распоряжения подлежали утверж­дению и контролю

правительственных органов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах: 1)

государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. При

Александре III были пересмотрены и Положение о зем­ских учреждениях (1890 г.)

и Городовое положение (1892 г.). Эти реформы преследовали прежде всего цель

устранить те недостат­ки, которые выявила практика земского и городского

самоуправ­ления. Выдвигалось предложение признать земское дело делом

государственным. Органами губернского земства являлись губернское земское

собрание и губернская земская управа.

Губернское земское собрание состояло, под председательст­вом губернского

предводителя дворянства. Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто

имел право поступления на государственную службу, т.е. по общему правилу

только дворянин или лицо с высшим образованием. Земские учреждения уезда

включали: земское собрание и земскую управу с состоящими при ней

учреждениями.

Земское собрание состояло из земских гласных, собиралось ежегодно на одну

сессию не позднее октября месяца. Сессия продолжалась десять дней.

Гу­бернатор мог ее продлить. Органы городское самоуправления включали:

городскую думу под председательством городского главы. В состав городской

думы кроме выборных гласных входили также председатель мест­ной уездной

управы и депутат от духовного ведомства. Исполни­тельным органом городского

самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до

шести членов (в зависимости от размера города). Председательствовал в

город­ской управе городской голова, который так же, как и члены управы

избирался городской думой. При этом избранными могли быть не только гласные,

но и вообще все, имеющие право участия в городских выборах. Срок полномочий

городских органов самоуправления в отличие от земских, избираемых на три

года, был четыре года. Городская дума в соответствии с Городовым положением

должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение

года.

Компетенция органов городского самоуправления в общем была та же, что и

компетенция земств: на них возлагалось удов­летворение потребностей

населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по вопросам

противопожарным, санитарным и др. Городские думы могли устанавливать сборы: с

недвижимого имущества (не свыше одного процента стоимости или одной десятой

доходности); с промысловых свидетельств; с заведений трактирного промысла и

др. Правительственная администрация в лице губернатора осу­ществляла надзор

за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности

членов управ и представлял на утверждение министру внутренних дел

председателя губерн­ской земской управы и городских голов губернских и

областных городов. Земские и городские управы были подотчетны

представитель­ным органам самоуправления: земским собраниям и городским

думам. Губернатор вправе был приостановить ре­шение губернского по земским и

городским делам присутствия и направить дело министру внутренних дел. Министр

либо входил в Правительствующий Сенат с представлением об отмене реше­ния

губернского присутствия, либо предлагал губернатору при­вести его в

исполнение.

Контроль губернатора за деятельностью земских и городских органов

самоуправления проявлялся также в том, что ряд поста­новлений, принимаемых

представительными органами земского и городского самоуправления, нуждались в

утверждении губер­натора.

Органами сельского общества являлись сельский сход и сель­ский староста.

Ведению сельского схода подлежали прежде всего дела хозяйственные, связанные

с владением землей, прием чле­нов общества, вопросы о семейных разделах и др.

Волость же представляла собой административную единицу. Территория волости

состояла из земель одного или нескольких сельских обществ. В волостях

насчитывалось в сред­нем 20 000 человек. На волостном управлении лежала

забота об исполнении по­винностей, возложенных на крестьян, надзор за

сельскими долж­ностными лицами и помощь местной полиции.

2. Организация местной власти в советский период

Характер и направленность процессов организации власти на местах в России

изменились после Октября 1917 г. Сразу одним ударом ликвидировать органы

земского и городского самоуправления было нельзя, особенно в тех районах, где

новые органы власти — Советы — только еще создавались. С 19 декабря 1917 г.

функционировал специальный наркомат по делам самоуправления, который

возглавляли левые эсеры. Наркомат местного самоуправления просуществовал

всего три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры в марте 1918 г.

в знак протеста против заклю­чения Брестского мира вышли из состава

советского правительства.

Ликвидация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра

Нар­комата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым

подлежали роспуску городские и земские органы само­управления, выступающие

против Советской власти. В основу организации власти на местах был положен

принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные

Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы

государственной власти и управления, являясь структурной частью единого

централизованного государственно­го аппарата управления. Конституция РСФСР

1918 г. закрепила систему местных орга­нов государственной власти, которая

включала областные, гу­бернские (окружные), уездные (районные) и волостные

съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими

исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избира­лись

непосредственно населением. Съезды Советов формирова­лись на основе

многостепенных выборов.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все

звенья представительной системы в Россий­ской Федерации, как и в других

союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого

избиратель­ного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была

упразднена: все местные представительные органы государ­ственной власти стали

именоваться Советами.

Местные Советы являлись самыми многочисленными органа­ми государственной

власти Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического

развития Советского государства. Согласно Кон­ституции РСФСР 1937 г. местные

Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 г. установила

срок полномо­чий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с

изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г. (после принятия

соответствующих поправок к Конституции СССР) срок полномочий местных Советов

стал пять лет. Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы

численного состава местных Советов.

Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые

созывались их исполнительными комитета­ми. Сессия Совета длилась один день.

На время ее работы Совет избирал председателя и секретаря для ведения

заседаний сессии. Решения, принимаемые Советом на сессии подписывались

пред­седателем и секретарем исполнительного комитета.

Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе

председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9