p>То есть, через контрактную систему средства федерального бюджета распределяются в рамках экономических возможностей государства по исполнителям с учетом следующих особенностей: необходимости стимулирования развития конкретных направлений и областей НИОКР; прямой финансовой поддержки исследований, связанных с "риском первопроходцев" в перспективных областях техники; выделения субсидий для расширения научно-исследовательской базы с целью достижения определенного уровня, величина которого обосновывается задачами обеспечения обороноспособности и национальной безопасности; возможности при определенных условиях рассекречивания разработок и обеспечения гарантий будущего рыночного спроса на них; отказ от использования неявной формы субсидирования гражданского сектора науки через военный бюджет на покрытие фиксированных издержек по разработке технологий "двойного применения". Эти особенности находят выражение в финансовых условиях исполнения государственного контракта, которые содержат смету, регламентирующую состав и объем прямых и косвенных расходов, общие издержки по теме, согласованные цены. Финансовые условия исполнения государственного оборонного заказа по НИОКР по контракту, как правило, предусматривают следующиймеханизм финансирования /4, 21/: размеры и сроки поэтапного покрытия государственным заказчиком расходов исполнителя по мере выполнения контракта; порядок предоставления авансовых платежей - полного или частичного авансирования исполнителя под государственный заказ. В редких случаях оговаривается порядок использования заемных средств банков, предоставляемых исполнителю под гарантию государства, или предоставление прямых беспроцентных займов заказчиком. Следует отметить, что договорные отношения между заказчиком и исполнителем всегда имели место при выполнении НИОКР. Государственная контрактная система выступает более совершенной формой регламентации экономических, организационно-технических и других взаимоотношений государства в лице заказчика и исполнителя - института, организации. Она ускорила отказ от оценки результатов деятельности научных коллективов по затратному методу. Не секрет, что перерасход ассигнований на НИОКР расценивался как перевыполнение тематического плана с соответствующим стимулированием такой деятельности. Таким образом, введение государственной контрактной системы явилось основополагающей мерой по совершенствованию государственной политики финансирования развития и закупок вооружения и военной техники. Однако механизм реализации этих контрактов требует дальнейших усовершенствований. Прежде всего внимание должно быть акцентировано на введении в практику долгосрочного планирования и, соответственно, его финансового обеспечения. В этой связи государственному заказчику должно быть разрешено заключать долгосрочные контракты (на 3-5 лет) с организациями, осуществляющими фундаментальные исследования, разрабатывающими новые виды вооружений и военной техники, с гарантиями государства по их оплате. Требует совершенствования политика определения приоритетных целевых программ и установления порядка их финансирования и стимулирования. Важно подчеркнуть, что проблема приоритетов в связи с острой нехваткой экономических ресурсов, которые могут быть использованы в военных целях, все чаще оказывается в центре внимания государства. В 1993 году Правительством утверждено Положение о единовременном премировании коллективов предприятий и организаций за создание новых образцов вооружения и военной техники и выполнение важнейших научно-исследовательских работ в интересах обороны. В соответствии с этим Положением установлено тринадцать степеней премий с суммой от 2200 до 40 месячных тарифных ставок 1 разряда (по Единой тарифной сетке бюджетных организаций). Источником премий являются ассигнования из бюджета, выделяемые государственному заказчику на оплату научно-технической продукции. Общей проблемой выполнения государственного оборонного заказа является ситуация, обусловленная неритмичным и в заниженных объемах поступлением заказчику бюджетных ассигнований для финансирования оборонного заказа, отсутствием их адекватного и своевременного индексирования с учетом реального роста цен по сравнению с суммами, утвержденными в бюджете. Например, в течение 1995г. заказчику выделяются средства по утвержденному бюджету, а расчеты с предприятиями и организациями приходится вести в текущих ценах, что создает еще больший разрыв между необходимым и получаемым из бюджета объемами финансирования. В настоящее время в связи с задержкой оплаты счетов за уже произведенную продукцию и выполненные работы по решениям арбитража заказчик стоит под угрозой выплаты штрафов. Поэтому требуется регулярная (хотя бы 1 раз в квартал) корректировка объемов финансирования военных заказов, особенно по НИОКР, поскольку эта сфера, как уже отмечалось, наиболее тяжело адаптируема к рыночным отношениям и не имеет практически альтернативных источников финансирования. Предоставление авансовых платежейтрадиционно являлось финансовым условием выполнения научно-исследовательских работ в интересах обороны. На это был ориентирован общий порядок открытия бюджетного финансирования, когда в первых числах квартала открывалось 75 процентов квартальных назначений. Кроме того, по научно-исследовательским работам оборонной тематики в 1 квартале росписью доходов и расходов бюджета предусматривалось финансирование не менее 50 процентов годовых ассигнований. В настоящее время установлен помесячный режим перечисления из федерального бюджета средств, включая и расходы на оборону. Причем этот режим сочетается с применением процедуры секвестра расходов бюджета. Авансирование как приоритетный метод распределения централизованных ресурсов государства, установлен в виде исключения отдельными решениями законодательной и исполнительной властей (например, по работам, выполняемым по контрактам подрядными организациями на стройках и объектах, финансируемых за счет бюджета). В этой ситуации порядок и практика предоставления бюджетных ассигнований на военные НИОКР вступают в противоречие с финансовыми условиями, определяемыми государственным контрактом. Определяя политику финансирования развития вооружений и военной техники, важно учитывать, что рыночные цены и механизм их реализации непригодны для научных исследований государственного значения, и прежде всего из-за ограниченных возможностей государственного бюджета обеспечивать исполнителям высокие прибыли. Расширение границ познания и решение особой задачи, какой является национальная оборона - вот реальная цель, которую должно ставить государство, выделяя средства на военные научные исследования и отдавая приоритет НИОКР по принципиально новым видам вооружения и военной техники. В последние годы отмечается заметное изменение структуры расходов на оборону в сторону снижения доли финансовых средств, направляемых на закупку вооружения и военной техники. При 44 процентах в 1990 году сейчас эта доля едва-ли достигает шестой части всех расходов военного бюджета. Изменение структуры расходов на оборону по-новому ставит вопрос их дальнейшего сокращения. Очевидно, что в будущем процесс должен идти в направлении сокращения затрат на содержание Вооруженных Сил и улучшения качественного состава вооружения. Но прежде всего должны приниматься меры по гарантированному обеспечению финансированием заказываемых изделий военной техники. В связи с этим возникает ряд трудноразрешимых в дефицитной экономике проблем, которые не могут рассматриваться отдельно от направлений совершенствования механизма военного финансирования. Сложность современных систем оружия привела к широко разветвленному внутри- и межотраслевому кооперированию в их производстве, в связи с чем в производство вооружений оказываются втянутыми тысячи крупных и мелких предприятий. Одной из острейших проблем в выполнении государственного оборонного заказа по закупке вооружений и военной техники и функционировании предприятий, занятых его выполнением, порожденной кризисной ситуацией в экономике, является сохранение кооперации при производстве сложных образцов ВВТ, стабильное обеспечение предприятий комплектующими изделиями и материалами. Государственный заказчик в установленном законом и постановлениями Правительства порядке имеет дело прежде всего с головными предприятиями. При этом одним из важнейших вопросов является вопрос своевременного перечисления средств от предприятий головников смежникам. Особенно тяжелое положение сложилось у комплектаторов третьего-четвертого уровней. В целом ряде случаев ситуация перешагнула за критическую черту. В целях оперативного решения острейших проблем отношений между генподрядчиками и субподрядчиками государственному заказчику часто приходится заниматься несвойственными функциями - улаживанием взаимоотношений между ними, в том числе в плане выполнения обязательств по финансированию и поставкам. Обеспечение кооперации всех уровней, своевременное поступление комплектующих изделий и материалов, быстрое прохождение платежей от головных предприятий к смежникам, четкое выполнение взаимных обязательств предприятий друг перед другом - эти вопросы в условиях отсутствия институциональных возможностей должны регулироваться системой финансовых взаимоотношений, основанных на материальной ответственности за соблюдение дисциплины поставок, расчетов, закрепленных соответствующими контрактами. В ближайшей перспективе целесообразно использовать программно-целевой принцип финансирования производства и закупок военной техникиприменительно к утвержденному Порядку разработки и реализации федеральных целевых программ развития Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация. В этом случае для финансирования смежников независимо от формы собственности (особенно 3 и 4 уровней, изделия которых - комплектующие изделия, материалы и т. п. ), продукция которых не включена в Государственный оборонный заказ и не обеспечена соответственно бюджетным финансированием, могут привлекаться внебюджетные источники и целевые кредиты банков под государственные гарантии. При этом при сокращении объемов бюджетного финансирования работ по программе государственный заказчик, ответственный за ее выполнение, рассматривает вопрос о дополнительных мерах по привлечению внебюджетных средств для выполнения работ по программе в установленные сроки. В связи с тем, что в наиболее крупных отраслях военной промышленности создавались сложные системы оружия, предъявлялись весьма жесткие требования к качеству продукции. Для их выполнения необходим более высокий общеобразовательный и профессиональный уровень подготовки, что предопределяло более высокую долю квалифицированной рабочей силы в военном производстве, чем в экономике в целом, и более высокую заработанную плату. В настоящее время неадекватная фактическому росту цен индексация бюджетных ассигнований на закупку вооружения и военной техники, задержки в расчетах с бюджетной системой на фоне резкого снижения объема и номенклатуры оборонного заказа привели практически к дополнительному, неучтенному сокращению финансирования. Об этом косвенно свидетельствует сравнение среднего уровня заработных плат в разных отраслях промышленности. В оборонном комплексе она ниже чем в нефте- и газодобывающей отраслях в 5 раз. Специалистами отмечается, что вес бюджетного рубля (или реальная покупательная способность и надежность в хозяйственном смысле) значительно ниже, чем у рубля, получаемого из альтернативных источников финансирования. Из большой совокупности причин, определяющих это экономическое явление, выделяется в качестве основной задержка платежей за уже изготовленную и поставленную заказчику оборонную продукцию. Другие причины связаны с отсутствием авансирования при производстве продукции с длительным циклом изготовления, дискриминационно высокими ценами на электроэнергию и санкциями за несвоевременные расчеты за нее (причина - опять же задержка расчетов со стороны бюджетной системы), неурегулированностью на государственном уровне вопросов учета инфляции в сметных и отчетных документах. "Похудение" оборонного рубля ведет к процессу "вымывания" оборонных заказов, в том числе с самых сильных оборонных предприятий. В этих условиях теряет роль конкурсная система размещения государственных заказов со всеми вытекающими из этого последствиями. Первоочередной мерой, таким образом, является восстановление регулярности платежей из бюджета заказчику на оплату закупок вооружения и военной техники и обеспечение своевременного и адекватного уточнения (индексации) ассигнований на эти цели. Вопрос о своевременном уточнении бюджетных ассигнований (индексации) адекватно реальному росту цен, помимо финансового аспекта является важнейшей проблемой организационного и методологического порядка. Опыт формирования, исполнения и уточнения бюджета обороны в последние годы показал, что процесс выработки показателей уточненного бюджета постоянно затягивается из-за весьма существенных различий в определении уровней роста цен, прогнозных оценок доходной и расходной частей бюджета и дефляторов со стороны экономических министерств, экономических и научных центров. Необходимо ускорить разработку единой методики и принятие унифицированных показателей по однородным (близким) группам продукции, что упорядочило бы процесс рассмотрения и утверждения бюджета и смет расходов, осуществляемых за счет бюджетных ассигнований, сократило сроки заключения государственных контрактов на выполнение заказа на поставку вооружений и военной техники. В связи с тяжелой ситуацией в российской экономике продолжают сохраняться скрытые бюджетные субсидии предприятиям и организациям, в том числе и оборонного комплекса. Так, продолжают предоставляться субсидии предприятиям и организациям на поддержание социальной инфраструктурычерез механизм ценообразования. В принципе объекты социальной инфраструктуры, которыми владеют и распоряжаются предприятия, должны быть переданы на баланс местных органов управления и содержаться за счет бюджета соответствующего уровня. Однако масштабы и сложность таких преобразований требуют значительного времени и усилий, а также реформ в системе здравоохранения и социального обеспечения и четкого разграничения обязанностей и расходов между органами различного уровня. Сейчас на предприятиях, выполняющих государственный оборонный заказ, используются два канала финансирования этих расходов. Первый - прямые целевые дотации из федерального бюджета. Второй - скрытое субсидирование через включение в цену военной продукции. Второй путь используется нечасто. В виде исключения, при установлении цен на отдельные виды военной продукции некоторых предприятий принимается уровень рентабельности, превышающий предельный. С точки зрения финансовой дисциплины, а также принимая во внимание международные требования к военному бюджету об исключении из него финансовых затрат, несвойственных затратам на оборону, следовало бы до решения вопроса о передаче объектов социальной инфраструктуры в ведение местных органов власти, отделить социальные функции предприятий от их основной производственной деятельности и рассматривать как самостоятельные виды деятельности, подлежащие государственной финансовой поддержке.
3. 5. Предложения по выбору внебюджетных источников финансирования развития оборонного комплекса
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30
|