|
должностным лицам органов исполнительной власти района за
некачественное и несвоевременное рассмотрение обращений граждан.
Таким образом, выполнение данных рекомендаций позволит
значительно улучшить работу органов местного самоуправления с обращениями
граждан.
3.2. Направления совершенствования контроля за исполнением нормативно-
правовых документов.
На основе анализа документов и наблюдения за работой Главного
контрольного управления, нами были выявлены несколько основных направлений
совершенствования контроля за исполнением нормативно-правовых документов на
уровне аппарата Администрации Ростовской области.
Согласно принципу производности, все функции, записанные в положении о
структурном подразделении должны быть производны от главных функций,
возложенных на структурное подразделение более высокого уровня. Анализ
положений о структурных подразделениях Главного контрольного управления
Администрации Ростовской области выявил грубое нарушение этого принципа в
результате формального подхода к составлению положений о структурных
подразделениях Главного контрольного управления. Положение – это не только
нормативный документ, определяющий организационно-правовое положение
структурного подразделения в системе управления, но и документ,
регламентирующий деятельность структурного подразделения на основе
рационального распределения и взаимоувязки целей и функций системы
государственного управления между органами и структурными подразделениями.
По нашему мнению, список задач в положении о структурном
подразделении должен быть исчерпывающим, т. е. не должно быть пунктов
«выполняет другие поручения руководства», так как то что не не находит
отражения в задачах Главного контрольного управления, не может иметь места
в каком-либо его структурном подразделении. Появление данного пункта в
задачах задач структурного подразделения приводит к тому, что перечни задач
перестают иметь какое-либо значение, работникам известно лишь то, что в
данный момент поручает руководитель. Составление положений носит
бюрократический характер и предпринимается лишь для того, чтобы избежать
замечаний со стороны контрольных органов.
Таким образом, формальный подход к составлению положений о задач о
структурных подразделениях Главного контрольного управления Администрации
Ростовской области, а , следовательно, и должностных инструкций, приводит к
неэффективному разделению труда, дублированию функций. Все это снижает
эффективность функционирования органа управления в целом.
В связи с вышеизложенным можно рекомендовать руководству Главного
контрольного управления Администрации Ростовской области составление
положений о структурных подразделениях на основе функционально-целевой
модели органа управления. Что дает возможность четкого распределения задач,
функций, прав и обязанностей структурных подразделений, а значит повышает
эффективность органа управления, так как четкое разделение труда один из
признаков бюрократии (в лучшем смысле слова).
На основе анализа документов проверок муниципальных образований
Ростовской области нами было выявлено еще одно серьезное несоответствие
практики деятельности Главного контрольного управления и теории управления.
Несоответствие заключается в нарушении общего принципа контроля –
всесторонности контроля.
Действия Главного контрольного управления основываются на теории
«контрольного факта», теории, которая уже не отвечает требованиям
современного контроля.
Во всех учреждениях происходят явления, заслуживающие как позитивной,
так и негативной оценки. Каждое учреждение имеет сильную и слабую стороны
своей деятельности. Следовательно, сущность контроля состоит не только в
установлении теневых сторон деятельности, но, прежде всего, в определении
соотношения позитивных и негативных сторон.[43]
Контроль, фиксирующий только так называемые «контрольные факты»,
может легко привести к сведению счетов. Так как в любом интенсивно
работающем учреждении тщательный и мелочный контроль может обнаружить ряд
«контрольных фактов», представляющих второстепенный и побочный результат на
фоне плодотворной и в принципе правильной деятельности. Однако если этот
фон полностью игнорировать, то акт проверки может быть использован как
исходный документ для несправедливых персональных репрессий.
Если контроль ставит целью единственно получение материала для
протокола поверки, то контролер должен позаботиться о том, чтобы найти
данные для выводов. До тех пор пока будет господствовать взгляд, что
контролер должен отмечать только обнаруженные недостатки и отклонения,
квалифицированный контролер будет стремиться это выполнять и таким путем
поставлять дезинформацию. Поскольку любая человеческая деятельность
связана с погрешностями ошибками, поскольку в каждом контролируемом
учреждении есть недостатки. Чем квалифицированнее контролер, тем больше он
найдет недостатков. Однако из-за того, что этому большому количеству
недостатков нельзя противопоставить никаких позитивных сторон (хотя
контролер и видел их в большом количестве), протокол проверки, составленный
по принципу «контрольного факта», дает информацию только о дедуктивных
способностях контролера. Никакой информации о достоинствах работы
учреждения из представленного контролером документа почерпнуть нельзя.
Поэтому контролируемая организация окажется представленной в кривом
зеркале. Если бы в основу контроля был положен принцип всесторонности,
отвергающий картину кривого зеркала и требующий раскрытия действительной
картины, которая дает представление о совокупности всей деятельности
учреждения, то результаты контроля выглядели бы по-иному.
Совершенствование деятельности учреждения путем искоренения в нем зла
не является единственным направлением и не имеет серьезного значения, как,
предположим, 100 лет назад.
Количество всевозможных предписаний неимоверно разрослось, а если
принять во внимание многочисленные и частые их изменения, то ни
руководитель, ни подчиненный, ни контролирующий, ни контролируемый не в
состоянии все их знать и учесть. Независимо от этого само количество
предписаний приводит к тому, что директивные органы, устанавливающие
инструкции, не в состоянии надлежащим образом их скоординировать, а иногда
и просто согласовать. Полностью признавая постулат соблюдения правопорядка
в современных условиях, иногда необходимо проявить терпимость к отступлению
от предписания, т.к. случается, что это отступление в определенных
ситуациях неизбежно. «Контрольный факт» не оказывает стимулирующего
воздействия на темп модернизации, в отдельных случаях он сдерживает
регресс, а в других случаях (из-за слепого следования предписаниям) может
стать фактором застоя и консерватизма, т.е. регресса. Немедленная поддержка
какого-либо усовершенствования, изучение его генезиса и условий, словом,
полная и глубокая его разработка, а в дальнейшем популяризация того, что в
противоположность негативному контрольному факту представляло бы
позитивный «контрольный факт», имеют огромную общественную ценность.
Административный контроль может обнаруживать и разрабатывать
позитивные контрольные факты, поскольку для выявления как негативных, так и
позитивных контрольных фактов требуется тот же самый объем знаний. Если
административный контроль настолько изучил учреждение, что собрал
основательно документированный негативный материал, то он обычно
располагает и позитивными фактами в таком объеме, что составление акта
проверки со всесторонним освещением фактов не потребует слишком большого
усилия. Оно рентабельно и оправдано как с точки зрения принципов науки об
администрировании, так и с позиций задач контроля как информационного
органа, поскольку дополнение негативных фактов положительными заменяет
дезинформацию целостной информацией.[44]
В современных направлениях теории организации все сильнее
подчеркивается принцип оптимизации действий. Даже в рамках абсолютного
правопорядка и полного соответствия предписаниям существует, как правило,
не один, а много способов решения вопросов, с которыми сталкивается
администрация.
Действие, основанное на модели «контрольного факта», вообще не
позволяет использовать его в качестве инструмента борьбы за оптимизацию
действий. Даже нарушения принципа оптимизации не будут им замечены, если не
обнаружатся нарушения предписаний.
Таким образом, Главное контрольное управление, обладая мощной
материальной и финансовой базой, строит свою деятельность на устаревшем
подходе к контролю, что не может не отразиться на деятельности всех
организаций, которые подлежат контролю со стороны Главного контрольного
управления. Контроль на основе, так называемого «позитивного контрольного
факта» позволяет не только получить целостную картину деятельности
проверяемой организации, но и увеличить мотивацию этой организации по
выполнению нормативных правовых документов, таким образом переходя от
внешнего контроля к самоконтролю в организациях, что приведет к повышению
качества выполнения принятых решений и экономии ресурсов.
Выполнение принятых решений пока остается одной из слабых сторон
деятельности органов государственной службы. Требуется особая система
мероприятий, чтобы повысить результативность их основного инструмента
воздействия на управляемые системы. Одним из направлений повышения
эффективности выполнения решений может быть повышение мотивации
исполнителей принятого решений.
Мотивация выполнения принятого решения начинается с организационных
мероприятий по совершенствованию структур и технических средств его
доведения до исполнителей. Но немаловажно и другое – убедить работника в
том, что данное решение отражает интересы его самого и его коллег, что оно
весьма ко времени и вполне выполнимо.
Обследования показывают, что многие полученные «сверху» постановления
и другие директивные документы на местах считают недостаточно
обоснованными, не обеспеченными ресурсами или несвоевременными. Отсюда
соответствующее отношение к ним и низкая степень выполнения. Очевидно, что
недостаточная мотивация деятельности работников государственной службы –
одна из причин низкой эффективности функционирования управленческого
аппарата в целом.
Эффективным методом повышения мотивации является привлечение
исполнителей и всех заинтересованных лиц к принятию решения.
Тесно связана с вышеизложенной проблемой другая – из 245 документов,
поставленных на контроль и снятых с контроля, нет ни одного документа,
выполненного не полностью или не в срок, но инспекторские проверки выявляют
множество нарушений.
Из приведенных данных можно сделать вывод, что в Администрации
области, к сожалению, основным критерием эффективности является исполнение
документа в срок с соблюдением юридических норм и правил делопроизводства.
Создается впечатление, что контроль осуществляется ради самого контроля.
При этом сложилась ситуация, когда все стремления подразделений направлены
на то, чтобы хорошо выглядеть при проведении контрольных проверок и
отчетов, а вовсе не на то, чтобы достичь выполнения сути постановлений и
распоряжений. В этих условиях крайне важен комплексный анализ,
представляемый руководству области главным контрольным управлением. Он
позволяет выявить слабые места в работе администрации с тем, чтобы
устранить их и наметить меры по повышению эффективности работы аппарата
администрации.
Несмотря на выявленные недостатки в работе и организации Главного
контрольного управления Администрации Ростовской области, данное
структурное подразделение в целом выполняет, возложенные на него задачи,
осуществляя свою деятельность на высоком профессиональном уровне.
Заключение
Установление правового государства в федеративной России предполагает
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10
|
