| ст. 2 содержатся определения основных понятий. В частности, «газоснабжение» определяется как «одна из форм энергоснабжения, представляющая собой деятельность по обеспечению потребителей газом, в том числе деятельность по формированию фонда разведанных месторождений газа, добыче, транспортировке, хранению и поставкам газа». Из этой нормы можно сделать следующие выводы: во-первых, прямо установлено, что газоснабжение является разновидностью энергоснабжения, а значит отношения, связанные с газоснабжением, регулируются правовыми нормами, регулирующими отношения по энергоснабжению. Дополнительно это подтверждается определениями «поставщика» и «потребителя газа», в которых используются термины «газоснабжающая организация», «абонент» и «субабонент», применяемые в гражданском законодательстве при регламентации договора энергоснабжения[30]. А, во-вторых, газоснабжением являются все виды деятельности, связанные с разведкой, добычей, транспортировкой и реализацией газа, и соответственно сфера действия Закона «О газоснабжении» распространяется на все отношения, существующие при осуществлении данных видов деятельности.Системы газоснабжения и газораспределительные системы определяются как «имущественные производственные комплексы, состоящие из технологически, организационно и экономически взаимосвязанных объектов», предназначенных соответственно для «добычи, транспортировки, хранения, поставок газа» и «транспортировки и подачи газа непосредственно его потребителям», при этом в качестве признаков системы газоснабжения в отличие от газораспределительной системы указаны также «технологическая взаимосвязь объектов» и наличие «централизованного управления». Таким образом, системы газоснабжения и газораспределительные системы в Законе «О газоснабжении» определены как производственные системы (комплексы), характеризующиеся различными видами взаимосвязи между составляющими их объектами, причем производственный комплекс газораспределительных систем не предполагает технологической взаимосвязи его объектов. В Законе «О газоснабжении» отсутствуют квалифицирующие признаки, позволяющие точно установить, что понимается под «технологической взаимосвязью», «организационной взаимосвязью» и «экономической взаимосвязью», а также что именно понимается под «централизованным управлением» данными объектами.«Независимые организации» в Законе «О газоснабжении» определены как «организации, осуществляющие производство и поставки газа и являющиеся независимыми от организаций - собственников систем газоснабжения и организаций - собственников газораспределительных систем».В соответствии со ст. 3, законодательство о газоснабжении в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, ГК РФ, Федеральном Законе «О недрах»[31], Федеральном Законе «О естественных монополиях», Федеральном Законе «О континентальном шельфе Российской Федерации» и состоит из Закона «О газоснабжении» и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Таким образом, фактически установлено, что нормы Закона «О газоснабжении», регулирующие отношения в сфере газоснабжения, являются специальными по отношению к нормам, регулирующим данные отношения и содержащимся в ГК РФ, Законе «О недрах», Законе «О естественных монополиях» и Законе «О континентальном шельфе».Глава II Закона «О газоснабжении» называется «Основы государственного регулирования газоснабжения в Российской Федерации» и содержит 5 статей (ст. 4-9). «Принципами» государственной политики в области газоснабжения, которых в соответствии со ст. 4 должны придерживаться органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также организации, осуществляющие газоснабжение, являются:· государственная поддержка развития газоснабжения в целях улучшения социально-экономических условий жизни населения, обеспечения технического прогресса и создания условий для развития экономики Российской Федерации с учетом промышленной и экологической безопасности;· государственное регулирование рационального использования запасов газа, особенно запасов газа, имеющих стратегическое значение;· повышение уровня газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, на основе формирования и реализации соответствующих федеральной, межрегиональных и региональных программ газификации;· определение основ ценовой политики в отношении газа;· создание условий для широкого использования газа в качестве моторного топлива и сырья для химической промышленности Российской Федерации;· обеспечение надежной сырьевой базы добычи газа;· обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации.Как видно, большинство приведенных в данной статье «принципов» имеют обобщенный характер. Механизмы реализации данных направлений государственной политики в современных экономических условиях фактически отсутствуют, а нормы Закона «О газоснабжении» не обеспечивают их создание. Так, например, вопросы «государственной поддержки развития газоснабжения», «повышения уровня газификации» и «создания условий для широкого использования газа» в настоящее время решаются с помощью косвенного (экономического) регулирования, формирующего общеэкономические и общехозяйственные условия для осуществления предпринимательской деятельности. В результате, хозяйствующие субъекты принимают свои экономические решения самостоятельно, ориентируясь на показатели экономической эффективности и пределы допустимого нормативно-правовой базой поведения, а не на декларативные «принципы» государственной политики, не содержащие реальных экономических и правовых механизмов.Из всех положений данной статьи конкретные экономические механизмы, создающие стимулы (сигналы) для субъектов предпринимательства в сфере газовой отрасли, теоретически могут быть сформированы в результате проведения соответствующей государственной ценовой, налоговой политики и политики в сфере недропользования - направлений государственного регулирования, упомянутых в данной статье. Однако, из тех формулировок, которые приводятся в качестве принципов государственной политики в области газоснабжения («государственное регулирование рационального использования запасов газа», «определение основ ценовой политики», «обеспечение надежной сырьевой базы»), невозможно представить, какую конкретно государственную политику в данных направлениях государственного регулирования они предполагают. Кроме того, такие понятия, как «рациональное использование запасов газа», «обеспечение энергетической безопасности», «запасы, имеющие стратегическое значение» не определяются и не расшифровываются, что не позволяет использовать их в правоприменительных целях.Следует также отметить, что ни одно из данных направлений («принципов») государственной политики в области газоснабжения не содержит упоминаний о развитии рыночных отношений в данной области, хотя в Закон «О газоснабжении» и включена отдельная глава под названием «Правовые основы развития единого рынка газа на территории Российской Федерации» (см. также комментарий к ст. 10).В ст. 5 вводится понятие «федеральной системы газоснабжения», под которой понимается «совокупность действующих на территории Российской Федерации систем газоснабжения: Единой системы газоснабжения, региональных систем газоснабжения, газораспределительных систем и независимых организаций». При этом установлено, что федеральная система газоснабжения является одной из федеральных энергетических систем Российской Федерации, что подтверждает вывод, сделанный при анализе норм ст. 1. Кроме того, из определения понятия «независимой организации», данного в ст. 2, следует, что независимая организация не является собственником систем газоснабжения или газораспределения.В ст. 6 содержится определение «Единой системы газоснабжения» (ЕСГ), которая «представляет собой имущественный производственный комплекс, который состоит из технологически, организационно и экономически взаимосвязанных и централизованно управляемых производственных и иных объектов, предназначенных для добычи, транспортировки, хранения и поставок газа, и находится в собственности организации, образованной в установленных гражданским законодательством организационно-правовой форме и порядке, получившей объекты указанного комплекса в собственность в процессе приватизации либо создавшей или приобретшей их на других основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации». То есть, по сути, в данной норме устанавливается, что в состав Единой системы газоснабжения входит все имущество ОАО «Газпром», связанное с осуществлением им своей основной производственной деятельности (добыча газа, транспортировка, хранение и поставки газа). Кроме того, в данной статье также содержится такое положение: «Единая система газоснабжения является основной системой газоснабжения в Российской Федерации, и ее деятельность регулируется государством в порядке, установленном законодательством Российской Федерации». Смысловое содержание данной нормы состоит в том, что Закон «О газоснабжении» относит Единую систему газоснабжения к ведению Российской Федерации, и соответственно ее функционирование должно регулироваться федеральным законодательством, что повторяет нормы, содержащиеся в ст. 1 и 5.В ст. 7 содержится такое же подробное, как и в предыдущей статье о ЕСГ, описание региональных и газораспределительных систем. При этом развернутые определения ЕСГ, региональных и газораспределительных систем, содержащиеся в ст. 6 и 7, частично дублируют вышеприведенные определения систем газоснабжения и газораспределительных систем, данные в ст. 2. В ст. 7 также дано определение «организации - собственника газораспределительной системы», которая представляет собой «специализированную организацию, осуществляющую эксплуатацию и развитие на соответствующих территориях сетей газоснабжения и их объектов, а также оказывающую услуги, связанные с подачей газа потребителям и их обслуживанием». Такое определение существенно сужает круг собственников газораспределительной системы. Данной статьей контроль за деятельностью региональных и газораспределительных систем отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В ст. 7 также содержится запрет на превышении 20 - процентной доли иностранных лиц в уставном капитале данных организаций.В ст. 8 установлено разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области газоснабжения. Положения ст. 8 и 9 в части определения полномочий Российской Федерации в области газоснабжения конкретизируют общие положения Конституции Российской Федерации по разграничению полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом Законом «О газоснабжении» фактически формулируются полномочия Правительства Российской Федерации в области газоснабжения, которые включают в себя:· установление порядка формирования и утверждения перспективного баланса добычи и реализации газа в Российской Федерации, исходя из ресурсов газа, технических возможностей систем газоснабжения и прогноза потребности в энергетических ресурсах;· утверждение правил поставок газа, правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению, федеральной программы газификации в Российской Федерации, правил охраны магистральных трубопроводов, газораспределительных сетей и других объектов систем газоснабжения, порядка доступа независимых организаций к газотранспортным и газораспределительным сетям, порядка использования газа в качестве топлива, перечня потребителей, в том числе организаций, которые имеют преимущественное право пользования газом в качестве топлива и поставки газа которым не подлежат ограничению или прекращению (неотключаемые потребители);· установление принципов формирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке по газотранспортным и газораспределительным сетям, порядок компенсации убытков, понесенных газораспределительными организациями при поставках газа населению в соответствии со льготами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.Следует отметить, что некоторые из предусматриваемых Законом «О газоснабжении» нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации до настоящего времени не приняты. Это относится к актам о порядке формирования и утверждения баланса газа в Российской Федерации, о порядке использования газа в качестве топлива, порядке компенсации убытков газораспределительных организаций при поставках газа населению.В сфере таможенно-тарифного регулирования газовой отрасли в настоящее время применяются ввозная и вывозная таможенные пошлины на природный газ. Общие принципы таможенно-тарифного регулирования установлены Таможенным кодексом, Законом «О таможенном тарифе» и Законом «О государственном регулирование внешнеторговой деятельности».В настоящее время импортная пошлина на газ не имеет существенного значения, так как газ в Россию практически не ввозится. Хотя для будущего развития рынка газа в Российской Федерации перспективы его импорта из центрально-азиатских республик бывшего СССР обязательно должны учитываться. В качестве одного из инструментов влияния на импорт газа и регулирования внутрироссийского рынка газа может быть использована как раз ввозная таможенная пошлина.Вывозная таможенная пошлина на газ имеет гораздо более существенное значение. Взимание экспортной пошлины на газ, кроме чисто фискальных целей, позволяет решать еще и другие государственные задачи. Во-первых, это регулирование рынка газа, а, во-вторых, - изъятие избыточной природной ренты. В настоящее время данные функции распределены между экспортной пошлиной и налогом на добычу полезных ископаемых. При чем, ни каждый из данных налогов по отдельности, ни все они вместе не обеспечивают решение сформулированных задач.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14
|
