Следует добавить, что Постановление Конституционного Суда не внесло ясности и в вопросы осуществления полномочий в сфере совместного ведения федерации и ее субъектов. Нет механизма взаимодействия и совместного принятия решений органами власти округа и соответствующей области (края), в связи с этим, возникает проблема ресурсного обеспечения такой совместной деятельности. Непонятны и процедуры разрешения разногласий, которые могут возникнуть в ходе такой деятельности, в компетенции какого суда должны быть эти вопросы? Эти проблемы возникли сразу с момента конституционного закрепления феномена «сложносоставности» и, как видим, своего разрешения они не получили Бобракова Е.Е. Федеративные отношения в Российском государстве и проблемы взаимодействия органов государственной власти автономных округов и края, области, в состав которых они входят // Российская государственность: состояние и перспективы развития. М., 1995. С. 240-241..

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года №12-П вызвало оживленную полемику, в ходе которой, выявились прямо противоположные точки зрения.

Так, Б.С. Крылов, последовательно отстаивая принцип равноправия субъектов Российской Федерации, фактически обвинил Конституционный Суд в нарушении этого принципа, когда последний в своем Постановлении установил определенный приоритет областей (краев) над входящими в их состав автономными округами Крылов Б. Как разрушается основа федерализма. О Конституционном суде Российской Федерации и одном из его решений // Независимая газ. 1997. 3 сент..

Более конструктивную позицию занял М.И. Пискотин, заявивший, что в принципе, Постановление не закрывает автономным округам права добиваться особого, специфического статуса или выхода из состава области. Оно пресекает лишь попытки решить этот вопрос явочным путем, в одностороннем порядке Пискотин М. Федерация - это единое государство. Решение Конституционного Суда по делу «Об автономных округах» пойдет на пользу России // Независимая газ. 1997. 27 нояб. .

На наш взгляд, мнение Б.С. Крылова основано на формально-юридическом анализе норм федеральной Конституции и носит сугубо правовой характер, чего нельзя сказать о позиции М.И. Пискотина, во многом обусловленной политическими факторами, что позволяет понять Постановление Конституционного Суда как результат политического компромисса.

Тем не менее, парадоксы «сложносоставности» очевидны и ясно то, что решение Конституционного суда обусловлено явно политическими причинами. Отсутствие внятного правового регулирования заставляет Конституционный Суд « выступать против законов формальной логики, подчиняясь установившимся правилам» Невинский В.В. Автономный округ в крае, области (к вопросу о слабости формальной логики перед конституционной практикой) // Особенности проведения конституционно-правовой реформы в Арктических регионах Российской Федерации : Научн.-практ. конф. 18 февраля 1998 года. Салехард, 1998. С. 21;. Невинский В.В. Проблемы и решения в конституционно-правовом самоопределении автономных округов (к вопросу о слабости формальной логики перед конституционной практикой) // Тезисы выступлений участников круглого стола: «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999. С.128..

По мнению В.В. Иванова, правовой феномен конструкции сложносоставных «регионов» при всей своей, на первый взгляд, абсурдности, поддается пониманию и исследованию Иванов В.В. Автономные округа в составе края, области - феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). С.117.. В обоснование своей точки зрения, В.В. Иванов на примере зарубежной и советской практики государственного строительства выстраивает целую теорию сложносоставных территориальных образованийТам же. С. 42-47 ..

В соответствии с ней, «входящие» и «включающие» территориальные единицы, наряду с базовыми видовыми статусами обладают специальными статусами, суть которых в определенном перечне прав и обязанностей. Так, «входящая» единица должна иметь: а) право или обязанность «вхождения»; б) право на реализацию самостоятельности в пределах «включающей» единицы; в) обязанность установления отношений с «включающей» единицей; г) право на выход из состава «включающей» единицы. «Включающая», соответственно должна иметь: а) право или обязанность «включения»; б) обязанность признавать самостоятельность «входящей» единицы; в) обязанность установления отношений с «входящей» единицей; г) обязанность согласовывать выход «входящей» единицы из своего состава.

Отказываясь от концепции «видов субъектов федерации» и признавая наличие нескольких статусов у субъектов Российской Федерации, В.В. Иванов считает, что статусы «включающего» и «входящего» субъектов - суть специальные статусы, не отражающиеся на базовых видовых статусах субъектов Российской Федерации, что совершенно не нарушает принцип равенства субъектов Там же. С.115 - 145..

Ничуть не умаляя достоинства цитируемой работы, хочется отметить, что при переносе модели «сложносоставных» территориальных образований на практику «сложносоставных» субъектов Российской Федерации, автором допущены некоторые теоретические ошибки.

Во-первых, все авторские обобщения по конструкции «сложносоставных» территориальных образований относятся к случаям, когда одно образование входит в состав другого, являясь, наряду с «включающим» образованием, частью территориального образования более высокого уровня. При этом и «входящее» и «включающее» образования между собой неравноправны изначально. В случае со «сложносоставными» субъектами Российской Федерации ситуация иная, так как оба субъекта федерации признаются равноправными. Следовательно, «сложносоставность» территориальных образований как общая конструкция не подходит к условиям «сложносоставности» субъектов Российской Федерации, что признает и автор этой конструкции. Иванов В.В. Указ. соч. С. 47.

Во-вторых, хотя во многих случаях специальная правосубъектность просто дополняет общую, взаимодействие между ними может быть более сложным, при котором специальный статус влияет на общий, ограничивая и видоизменяя его. Например, статус государственного служащего связан с рядом ограничений в правах (на совместительство, занятие предпринимательской деятельностью и др.) Бахрах Д.Н. Субъекты административного права // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л.. Попов, М.С. Студеникина. М., 2004. С.79..

Именно такое взаимодействие специального и общего статусов наблюдается в случае вхождения автономного округа в состав области (края). Факт «вхождения» порождает специальный статус, ограничивающий общий статус субъекта федерации, то есть реализация в полном объеме общего статуса блокирована «вхождением» и частично этот статус становится формальным. «Вхождение» предопределяет обязанность «входящего» и «включающего» субъектов федерации перераспределить полномочия в пользу последнего и договор в данном случае является лишь формой выражения субординационных отношений между формально равноправными субъектами федерации.

Практика межсубъектных взаимоотношений в условиях «сложносоставности»

Анализ практики взаимоотношений в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации к 1997 году позволил М.А. Митюкову вывести три модели государственно-правового регулирования таких взаимоотношений Материалы парламентских слушаний «Автономные округа России» // Думский вестник. 1997. № 2. С. 132.:

Модель жесткая, на примере отношения Тюменской области к входящим в ее состав автономным округам, когда проблемы пытаются решить в обход принципа равноправия субъектов Российской Федерации, что естественно, вызывает жесткий отпор со стороны бывших автономий.

Модель мягкая, как в Уставах Архангельской, Пермской, Иркутской и Читинской областей. Эти документы равноправие субъектов учитывают весьма корректно и прописывают контурно отношения, оставляя решение конкретных вопросов главным образом посредством договора, либо в какой-то мере федерального закона.

Средняя модель регулирования государственно-правовых отношений между краем и автономными округами, которая существует в уставе Красноярского края, где попытались обойти некоторые резкие вопросы.

Почти зеркальным отображением моделей государственно-правового регулирования межсубъектных взаимоотношений, определенных М.А. Митюковым, выглядит классификация по степени урегулирования договоров между областью (краем) и автономным округом, входящим в их состав, предложенная В.И. Ульяновым Ульянов В.И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе федеративных отношений. Автореф. дис…канд. юрид. наук, Тюмень, 1999. С.22-23. в конце 1999 года:

Высокий уровень регулирования отношений, для которого характерно:

признание вхождения округа в состав области, края;

признание вхождения территории округа в территорию области, края;

участие населения округа в референдуме края, области и выборах органов власти края, области;

разграничение предметов ведения и полномочий между областью и округом с делегированием (передачей) полномочий органам власти области;

распространение юрисдикции органов власти края, области на территорию автономного округа на основе федерального законодательства и согласия округа;

длительность или бессрочность договора и жесткие условия прекращения договора - как правило, по согласию сторон.

Этот уровень взаимоотношений характерен для Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа; для Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа; Красноярского края и Эвенкийского автономного округа.

Средний уровень регулирования отношений, для которого характерно:

признание вхождения автономного округа в состав области, края;

разграничение предметов ведения и полномочий;

распространение юрисдикции края, области на территорию автономного округа при согласии округа;

ограничение срока договора 4-5 годами.

Условность выделения этого класса отношений признает и сам автор, Ульянов В.И. Указ.соч. С.22.так как практика регулирования отношений между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом, приводимая в качестве примера, близка к высокому уровню урегулированности, что позднее привело к объединению этих субъектов Российской Федерации, о чем будет сказано в следующем разделе нашего исследования.

Низкий уровень регулирования отношений договором, для которого характерно:

признание вхождения автономного округа в состав края, области;

определение только приоритетных сфер (направлений) сотрудничества;

короткие сроки договора и возможность прекращения его действия в любое время по желанию одной из сторон.

Такая практика была характерна для Тюменской области и Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов; Архангельской области и Ненецкого автономного округа; Красноярского края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа.

По мнению В.И. Ульянова, степень урегулированности отношений в «сложносоставных» субъектах зависит в большей степени от автономных округов Ульянов В.И. Указ. соч. С. 23., поэтому понятна напряженность в тех «сложносоставных» субъектах, где экономически сильные автономии противятся установлению зависимости от области (края).

Отношения между Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, и Читинской областью и Агинским Бурятским автономным округом, по вышеназванным критериям, можно отнести к мягкой модели с высоким уровнем урегулированности, каковыми они остаются и по сей день.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа от 27 июля 1995г. Об утверждении (ратификации) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа : Закон АБАО от 01.11.1995 г. № 7 // Агинская правда. 1995. 9 нояб. был одним из первых актов такого рода.

В преамбуле этот договор исходит из признания факта вхождения округа в состав области и нахождения в едином экономическом пространстве.

Целью заключения договора является осуществление согласованного и единого [разрядка наша - Д.Б.] подхода к проблемам социально-экономического развития территорий обоих субъектов РФ. Статья 1 Договора содержит основные принципы взаимоотношений сторон, порядок реализации которых определен в ст.2.

Договор в ст.4 фиксирует полномочия и предметы ведения, переданные округом области. Определена и сфера совместного ведения, которая разграничена в ст.5. В соответствии со ст.7 и 8 в целях развития, конкретизации и уточнения положений договора, стороны считают возможным и необходимым подготовку и заключение дополнительных соглашений (договоров).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31