Большинство автономных округов, за исключением Ханты-Мансийского-Югры и Ямало-Ненецкого, формально являясь субъектами федерации, с финансово-экономической точки зрения не способны без федеральной финансовой помощи выполнять свои основные функции, что все более обостряет вопрос о фиктивности их конституционно-правового статуса и о существовании их в качестве субъектов федерации.

Феномен «сложносоставности» предопределяет наличие у «входящего» и «включающего» субъектов федерации специального статуса, предполагающего обязанность частично перераспределить компетенцию «входящего» субъекта в пользу «включающего», и договор в данном случае является лишь формой выражения субординационных отношений между формально равноправными субъектами федерации. Существующая потребность в единой модели установления и оформления договорных отношений между областями (краем) и входящими в их состав округами предполагает принятие федерального закона о таких договорах.

Сохранение «сложносоставности» с очень высоким уровнем урегулированности между «входящим» и «включающим» субъектами, с решением большинства возникающих между ними разногласий, на данном этапе представляется наиболее привлекательным. Однако консервация субординации между субъектами является проблемой российского федерализма, решение которой лишь отложено, так как нет никаких гарантий того, что, при возможном изменении политической и экономической ситуации, она вновь не обострится.

Наиболее вероятным вариантом решения проблемы «сложносоставности» является объединение автономных округов с «включающими» их в свой состав субъектами, в сочетании с комплексностью критериев и индивидуального подхода.

Закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип равноправия и самоопределения народов имеет два аспекта: общегражданский и этнический. В общегражданском смысле этот принцип является выражением народного суверенитета, который относится к вопросам федеративного устройства. В этническом смысле этот принцип сводится к национальному суверенитету, который в полиэтничном государстве выражается для дисперсных этносов в форме национально-культурной автономии, а для компактно проживающих этносов в форме национально-территориальной автономии.

Максимально возможный статус автономных округов в объединенных субъектах федерации - это статус территориальной автономии, аналогичный прежнему советскому статусу, естественно, с учетом современных реалий. С этой с этой точки зрения, весьма перспективной становится проблема разработки новой теории национально-территориальной автономии.

Некоторые теоретические положения советской автономии по вопросам национально-территориальной автономии, с учетом современных реалий, могут иметь практическое значение в современном государственном устройстве России. Определение той или иной формы и вида автономии должно зависеть от системы таких субъективных и объективных факторов как: 1) волеизъявление нации; 2) национальный состав населения; 3) территориальная распределенность и компактность расселения национальностей; 4) количественный состав населения; 5) географическое положение и размеры территории и других. Особо необходимо выделять факторы национально-территориальной компактности, выражающиеся в таких критериях как удельный вес, доля проживания, компактность расселения.

Научная и практическая значимость исследования заключается в том, что предлагаемые в нем выводы и рекомендации могут быть использованы как на федеральном уровне (подготовка поправок к действующей Конституции, разработка федеральных законов и иных нормативно-правовых актов), так и на уровне «сложносоставных» субъектов Российской Федерации (подготовка новых и внесение поправок в действующие договоры, уставы, законы, иные нормативно-правовые акты).

Данная работа может быть применена в научно-исследовательской и преподавательской деятельности, подготовке научных работ, аналитических материалов, учебников, учебных пособий и курсов, чтении лекций, проведения практических занятий по конституционному и административному праву.

Апробация результатов исследования

Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного права Юридического института Иркутского государственного университета.

Основные положения работы отражены в опубликованных автором в 1998 - 2005 годах научных статьях, представлялись на научных конференциях и использовались диссертантом при проведении занятий по конституционному и административному праву в Юридическом институте Иркутского государственного университета.

Структура диссертационного исследования включает в себя введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение и библиографию.

Глава 1. Публично-территориальные образования в государственном устройстве России: теоретические и историко-правовые аспекты

§ 1. Автономия и субъект федерации в территориальной организации государства: теоретическая характеристика

Публично-территориальные образования: понятие и виды

Сущность понятия «публично-территориальное образование» предполагает анализ более широкой категории «территориальная организация (устройство) государства». Несмотря на многообразие определений наиболее приемлемым на наш взгляд является следующее: «Территориальное устройство или территориальная организация, государства - это система взаимоотношений между государством в целом, то есть его центральной властью, и территориальными составными частями, точнее говоря - их населением и действующими там органами публичной власти» Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. Т. 1-2.Общая часть/ Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. С.653..

Основой территориальной организации признается территориальная единица являющаяся обособленной компактной частью территории государства, которая ограничена и объединена пределами распространения власти функционирующих в ней органов государства или органов местного самоуправления Например, см.: Саломаткин А.С. Территориальная организация российского государства: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. д-ра юрид. наук. М., 1996. С.13.. Сразу следует оговориться о том, что речь в данной работе идет о государственном уровне территориального устройства, и территориальные вопросы местного управления и самоуправления мы обсуждать не будем.

В зависимости от того, каким статусом наделены территориальные единицы, определяется форма политико-территориального устройства государства. В теории выделяются две основные формы политико-территориального устройства - унитарная и федеративная, среди которых существуют множество промежуточных форм.

Основу унитарного государства составляют административно-территориальные образования, в пределах которых функционируют органы власти образованные вышестоящими органами государственной власти. В компетенции последних чаще всего находятся вопросы образования, наделения полномочиями, ликвидации и реорганизации этих территориальных единиц.

Другим, более самостоятельным, видом территориальной единицы считается автономное территориальное образование, которое может быть образовано по национально-лингвистическим признакам, в результате определенных исторических событий и обстоятельств, либо в соответствии с автономией как общим принципом местного управления. Однако в последнем случае, такая автономия не отличается от местного самоуправления и децентрализованного управления, Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебник для вузов. М., 1998. С. 227. что не относится к предмету нашего исследования.

Автономное территориальное образование признается самоуправляющейся территориальной единицей, обладающей самостоятельностью в рамках конституции и/или закона Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. Т. 1-2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. С. 657-658.. Права автономии в области регулирования являются производными, а не собственными, источником которых является акт власти государства, даже если автономия вправе разработать свой акт, определяющий ее статус, этот акт подлежит утверждению полномочными органами государства. Относительная самостоятельность этих территориальных образований выражается в том, что решения органов власти или населения образований, принятые в пределах автономных прав, не могут быть отменены органами государства или органами власти более крупного образования, в которое входит автономное территориальное образование. Обычно в общегосударственном парламенте имеется представительство автономий.

В зарубежной и отечественной практике в зависимости от степени самостоятельности выделяют две формы автономных территориальных образований - административную и политическую.

Таким образом, автономное территориальное образование - это территориальное образование, наделенное государством отдельными полномочиями по самостоятельному регулированию отдельных сфер общественной жизни, статус которого находится в компетенции высших органов власти государства.

Автономные территориальные образования могут находиться в составе как федеративных, так и унитарных государств, и соответственно являются формой публично-территориального образования промежуточной между административно-территориальными образованиями и субъектами федерации.

Системообразующим элементом федеративного государства являются государственноподобные территориальные образования - субъекты федерации, обладающие на своей территории (по конституции и/или договору, закону) всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства. Статус данного территориального образования обычно может быть изменен только с его согласия.

Субъекты федерации всегда являются результатом процесса федерализации, который может идти как «сверху», когда субъекты учреждаются внутри некогда унитарного государства, так и «снизу», когда некогда суверенные государства в договорном порядке образуют новое федеративное государство. Субъекты федерации могут появляться также посредством присоединения к государству территорий других государств (или государственных образований) при сохранении за ними определенной самостоятельности. По образному выражению В.В. Иванова «федерация создается «сбоку» Иванов В.В. Автономные округа в составе края, области - феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). С.23..

Анализ теории и практики государственного устройства федеративных государств позволяет нам утверждать, что субъекты федерации учреждаются (образуются) для реализации задач и целей федеративного государства, при этом к функциям субъектов федерации, прежде всего, относится следующее: 1) децентрализация государственной власти между Федерацией и ее субъектами; 2) интеграция и сохранение исторически сложившегося государственно-политического единства федеративного государства; 3) участие народа (населения) субъекта федерации в делах общефедерального характера. Несомненно, что субъектам федерации присущи и иные функции, зависящие от специфики той или иной федерации.

Разграничение таких видов публично- территориальных образований как автономное территориальное образование и субъект федерации возможно по следующим критериям:

Во-первых, статус автономного территориального образования может быть изменен по решению высших органов власти государства, чего не может быть в принципе в отношении субъекта федерации, статус которого изменяется с его согласия.

Во-вторых, субъект федерации обладает определенными учредительными правами, акт, определяющий его статус, принимается им самостоятельно, в пределах его полномочий и не требует утверждения органами федерации, чего нельзя сказать в отношении автономных территориальных образований, у которых таких прав нет.

В-третьих, у субъектов федерации имеется исключительная компетенция, даже если она определена как остаточная, собственной компетенции у автономных территориальных образований нет.

Определенная сложность возникает при разграничении субъекта федерации и политической формы автономии, наделенной правом законодательства, причем имеются примеры существования федераций основанных на автономии их субъектов (индийская федерация, советская федерация в виде РСФСР). В.В. Иванов, в таких случаях, предлагает ввести понятие квазигосударственной автономии Иванов В.В. Автономные округа в составе края …С.37-40., близкой по статусу к субъекту федерации, но все же принципиально отличающейся отсутствием у нее гарантий самостоятельности и собственной компетенции.

Территориальная автономия в теории советского государственного права

При изучении теории советской автономии необходимо иметь в виду то, что отечественные ученые, находились под жестким партийно-идеологическим контролем, и фактически им приходилось заниматься комментированием противоречивых, коньюнктурных взглядов В.И. Ленина по национальному вопросу и федеративному устройству советского государства. Тем не менее, советские государствоведы в своих исследованиях по вопросам национальной автономии и федеративного устройства государства разработали ряд рекомендаций, имеющих практическое значение и на сегодня.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31