Реферат: Актуальные проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Реферат
для поступления в аспирантуру
Российской академии государственной службы при Президенте РФ
по кафедре государственного строительства и права
по специальности 12.00.02 – конституционное; муниципальное право
на тему:
«Актуальные проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации».
соискателя
Москва 2003
Введение
В Послании Президента РФ В. Путина Федеральному Собранию 18 апреля 2002
отмечено, что «ключевой задачей остается работа по разграничению сфер
ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти». На
заседание комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий между
тремя уровнями власти в России 30 мая 2002 г. В. Путин заявил, что первый
этап - восстановления единого правового пространства России - подходит к
завершению, а следующий шаг, подготовкой которого занимается специальная
комиссия, заключается в четком разграничении полномочий.
Совет Федерации, в свою очередь, приступил к обсуждению проблемы
разграничения полномочий центра и регионов. В частности, председатель Совета
Федерации Сергей Миронов, открывая заседание палаты 25 октября 2002 г.,
заявил что полномочия федерального центра и субъектов Федерации в сфере
межбюджетных отношений должны быть четко разграничены и «необходимо четко
определить, что является прерогативой центра, а какие бюджетные
обязательства должны выполняться регионами».
Различные авторы и рабочие группы отстаивают различные концепции
реформирования современного государственного устройства Российской Федерации
с приданием той или иной симметрии федерации. Одна из самых острых проблем
российского федерализма касается двусторонних договоров федерации и
субъектов.
Продолжается приведение регионального законодательства в соответствие с
Конституцией РФ и федеральными законами, разрешение противоречий, возникших
в начале 90-х годов после известного лозунга бывшего президента РФ Б.Н.
Ельцина: «забирайте себе столько суверенитета, сколько сможете проглотить».
В то же время Президент Татарстана Минтимер Шаймиев обвинил федеральный
центр в том, что тот «стремится взять себе больше полномочий, покушаясь на
компетенцию регионов». Выступая 29 августа на 3-м Всемирном конгрессе татар
в Казани, Шаймиев высказал мнение, что в России существует тенденция к
унитаризации.
Теоретический интерес по прежнему вызывает само понятие «федерализм»
[1]. Ряд авторов уделяют большое внимание разработке института
федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов
Федерации[2].
Таким образом, проблема разграничения полномочий между федеральным и
региональным уровнями государственной власти по-прежнему сохраняет остроту.
В обществе и правовой науке до настоящего времени нет единства мнений о том,
как должно быть организовано правовое пространство России; из каких составных
частей оно состоит и в каких взаимоотношениях между собой эти составные части
находятся; наконец, какие механизмы используются российским правом для
обеспечения единства и однородности правового пространства?
В реферате использованы различные источники нормативно-правового и
теоретического характера, а также материалы Доклада Центра стратегических
исследований Приволжского федерального округа «Полномочия, функции и
предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности»
(2002 г.).
1. Конституционные принципы разграничения предметов ведения, полномочий и
функций между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и проблемы их реализации
в современной России.
1.1. Конституционно-правовой статус Российской Федерации, ее субъектов и
разграничение предметов ведения
По своему устройству Российская Федерация — суверенное, целостное,
федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько
видов: республики, края, области, города федерального значения, автономная
область, автономные округа.
В Конституции РФ предусмотрены гарантии государственной целостности РФ.
Большую роль здесь играет Президент РФ, на которого возложена обязанность
принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости
и государственной целостности.
Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает
единую систему власти. Она проявляется в суверенитете РФ, наличии
общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия
распространяются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции
и законов. Структура государственной власти многосложна. Субъекты федерации
пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной
власти. Вне пределов компетенции Российской Федерации эти субъекты обладают
всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать
конституционное разграничение компетенции между ними и федерацией в целом,
верховенство федеральных конституций и законов и исполнять их.
Система государственных органов субъектов федерации устанавливается ими
самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и
общими принципами организации представительных и исполнительных органов
государственной власти, в согласии с федеральным законом. Это направлено на
обеспечение единства системы органов Российского государства в целом.
Особенно большое значение для единства системы государственной власти имеет
то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти во
всей стране в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по
предметам совместного ведения федерации и ее субъектов.
Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной
и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может
обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана
делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная
власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации
заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной
широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же
время они не хотят утратить своей самостоятельности, а обладать правом решать
лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это — объективное
противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально
проводить разграничение. компетенции государственных органов федерации и ее
субъектов.
Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в
установлении:
а) исключительный компетенции федеральных органов власти,
б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов,
в) исключительной компетенции субъектов федерации.
Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций.
Существует пять различных способов разграничения предметов ведения федерации и
ее субъектов, хотя они применяются неодинаково. В некоторых конституциях принят
только один способ (Россия), в других они комбинируются (Мексика).
[3]
В России Конституция дает преимущества субъектам: законы, изданные субъектами
Федерации в пределах их исключительной компетенции (остаточных полномочий),
имеют верховенство по отношению к федеральному закону (при противоречиях
действует закон субъекта Федерации, тогда как по отношению к двум другим
сферам применяется принцип верховенства федерального права).
Конституция РФ определяет:
1. перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции
РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной
власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями;
2. предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.
72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны
соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами,
полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в
первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного
ведения;
3. Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов федерации по
вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и
вне пределов полномочий федерации по второй группе вопросов — предметам
совместного ведения.
Таким образом, оставшейся компетенцией обладают субъекты федерации. Этот
"остаток" федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется в
полной мере.
Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах
ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп:
1) Вопросы государственного строительства;
2) Вопросы регулирования экономики и социального развития;
3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности;
4) Вопросы обороны и охраны границы;
5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы;
6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.;
7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.
Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы
деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах
проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации,
ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения
страны.
Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к
компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим
вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы
субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав
администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты
исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не
требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со
стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень
сложный вопрос.
Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти осуществляется не
только Конституцией, но и Федеративным договором (который посвящен именно
этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти
договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае их несоответствия
ей, действуют конституционные нормы.
В своем послании Федеральному Собранию 18 апреля 2002 Президент РФ В. Путин
отметил, что договорное разграничение полномочий между центром и регионами,
само по себе являющееся легитимным, не должно приводить «к фактическому
неравенству между субъектами РФ». Подтвердив, что «необходимость в договорах
с отдельными регионами конечно же может возникать», В. Путин подчеркнул, что
«заключать такие договоры за спиной других субъектов федерации, без
предварительного обсуждения и достижения общественного консенсуса
неправильно». Президент считает, что «все договоры по разграничению
полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным
законом, чтобы все знали, кто какие преференции имеет и почему».
Договоры Федерации и ее субъектов, как средства разграничения предметов ведения,
сохраняют свой смысл, в частности, для решения задач установления федерального
контроля и условий осуществления субъектами Федерации правового регулирования
вопросов, связанных с реализацией их полномочий по всем предметам их
совместного ведения, в том числе и неурегулированных федеральным
законодательством.[4]
1.2. Приоритет федеральных законов при решении вопросов разграничения
полномочий и проблемы разграничения нормотворческой деятельности
По предметам ведения Российской Федерации (первая группа вопросов)
принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
|