p align="left">Интересно, что попытка во Франции сделать сферу коммунального самоуправления трехступенчатой за счет создания на уровне выше департаментов т.н. режьонов оказалась малоуспешной. В какой-то степени, это объясняется тем, что режьоны являются, прежде всего, функциональными образованиями. По преимуществу они призваны обслуживать макроэкономические потребности Французской Республики, автономные политические и тем более социо-культурные функции они не выполняют. Политическая специфика режьонов заключается в том, чтобы обеспечить выполнение государственных программ на департаментальном и коммунальном уровнях управления. Таким образом, можно считать, что территориальное деление Франции представляет собой совмещение двух подсистем территориальных коллективов с двумя промежуточными звеньями в каждой из них. 1) Так, (нижняя) подсистема самоуправляющихся коллективов состоит из коммун и департаментов. При этом последние представляют собой буферное звено управления, в котором тесно взаимосвязаны и даже конкурируют между собой начала самоуправления и принципы государственного администрирования. 2) Этой подсистеме противостоит и (сверху) ее дополняет подсистема государственных территориальных коллективов. В нее входят (по нисходящей) центральные органы власти и режьоны. При этом последние выполняют роль буферного звена по отношению к нижней подсистеме управления (по нисходящей: департаменты + коммуны) Как видим, территориальное деление Франции основано на принципе "двойного буфера" между малосовместимыми технологиями управления локальными коллективами, с одной стороны, и государственными территориальными коллективами, с другой. При этом роль "нижнего буфера" играет департамента функции "верхнего буфера" осуществляет режьон. Таким образом, "коммуна" снизу и "государство" сверху как бы дважды "опосредованы", т.е. одновременно отделены и связаны друг с другом посредством двух "промежуточных" коллективов т.е. посредством департамента и режьона. В Германии округ (Kreis) является единственным буферным звеном управления, общим как для территориальной подсистемы коммунального самоуправления, так и для подсистемы государственного уровня. Иначе говоря, Kreis выполняет двойную, или "смешанную" функцию быть одновременно (1) высшим территориальным звеном местного самоуправления и (2)низшим территориальным звеном государственного управления. Проблема германского подхода заключается в том, что "смешанную" функцию можно осуществлять на основе двух совершенно противоположных идеологий. 1) Так, эту функцию можно понимать дуалистически как соприсутствие двух конкурирующих между собой "моделей" округа в том смысле, что окружные чиновники вправе самостоятельно определять, какие задачи оно будет обеспечивать в качестве "стражей государства" какие - в качестве "локальных патриотов". 2) Другое дело, когда эта функция понимается синтетически, т.е. как необходимость обеспечить взаимное усиление общегосударственных задач и локальных интересов. Но здесь речь идет не столько о математической точности в различении того и другого, сколько об искусстве управления и опыте каждого отдельно взятого окружного управленца. Речь идет об умении во всякой задаче увидеть одновременно и общегосударственный локальный аспект. В России проблема территориальной организации местной власти, прежде всего, связана с неразвитостью концептуальной базы. Достаточно указать на то, что в российской правовой терминологии есть лишь один общепринятый термин, который в тенденции может обозначать как низовое, так и промежуточное муниципальное образование (район). Во всяком случае, в российском коммунальном праве отсутствует родовое понятие для обозначения элементарных муниципальных образований типа (нем.) Gemeinde или (фр.) commune. Данное обстоятельство можно считать не столько парадоксом, сколько досадным пробелом отечественного законодательства. В частности, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"(12.08.95) для обозначения локальных коллективов приводит различные видовые термины. При этом ввиду отсутствия родового понятия для элементарного муниципального образования из текста закона не видно, какие из перечисленных видов территориальных коллективов причисляются к роду первичных, самых низовых образований, а какие - к роду т.н. промежуточных уровней управления. Так, п.1 ст.12 указанного закона гласит: "Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций". Общепринятый термин для обозначения элементарного, т.е. низового муниципального образования (например, "община", "приход" и т.п.) помог бы найти более дифференцированный подход и к обозначению промежуточных территориальных коллективов. Дело в том, что понятие "район" может приобретать очень разный смысл. Так, логически статус района в значении административной единицы области или республики в составе России должен быть выше, чем статус внутригородского района. Таким образом, район в составе области, включающий в себя несколько урбанизированных поселений, вполне можно рассматривать в качестве промежуточного территориального коллектива. С другой стороны, многие моноурбанистские районы (аналог немецких Gemeinde), т.е. сельские территории, подчинённые одному единственному городу (аналог немецкого округа (Кге1з), а также внутригородские районы в относительно крупных городах часто представляют собой низовой, а не промежуточный уровень местной власти. Данная тенденция сохраняется и в городах метрополисного типа. Например, в Москве первичным элементом власти, является районная управа, включающая в себя районное собрание и районную администрацию (см. ст.1 Закона города Москвы "О районной управе в городе Москве" от 11 сентября 1996 года). Однако с учетом того, что Москва одновременно является субъектом Российской Федерации, т.е. государством и муниципальным образованием (sic), районные управы с административной и финансовой стороны представляют собой лишь подразделения муниципального (или государственного?) образования под названием "Москва". Другими словами, районные управы в указанных отношениях (в части формирования высших органов управления и бюджетов) не являются местными сообществами в смысле Европейской Хартии местного самоуправления. Отсюда, в Москве (и Санкт-Петербурге) "местное самоуправление" отличается значительной спецификой. В Москве эту специфику еще более ярко подчеркивает т.н. административный округ. Ясно, что административные округа Москвы не способны выполнять функции промежуточного звена управления, призванного смягчать "прямое столкновение" двух противоположных технологий власти: свободной ассоциации самоуправляющихся локальных коллективов, с одной стороны, и органов государственной власти, с другой. Они не способны это сделать, прежде всего, потому, что районные управы в Москве, как было показано, не являются, строго говоря, муниципальными образованиями. Очевидно, что московские административные округа не только номинально, но и реально представляют собой наступление государственного администрирования на локальные коллективы. Но и в других российских регионах вопрос стоит не столько о защите, сколько о создании предпосылок местного самоуправления. Ясно, что районы областного или республиканского подчинения в функциональном отношении мало, чем отличаются от административных округов Москвы, т.е. являются средством концентрации государственной власти на субгосударственном уровне. Далее, для относительно урбанизированных регионов и в порядке de lege ferenda можно предложить три рабочих понятия для последующей дифференциации уровней самостоятельных территориальных коллективов в России: 1) микрополис (ное сообщество) с населением от (Х)01 до (Х)000 чел. как элементарный локальный коллектив (аналог фр.commune и нем. Gemeinde) 2) макрополис (ное сообщество) с населением от (Х)001до (ХХХ)000 чел. как промежуточный территориальный коллектив (аналог фр. departament и нем. Kreis) 3) мегаполис (ное сообщество) с население свыше (ХХХ)001 чел. как смешанное коммунально-государственное образо6ание (аналог бывших метрополитенских графств Великобритании или французских режьонов). 1.6 Системы местного управления (Великобритания и США)
Главным формальным признаком, по которому отличаются друг от друга модели местного самоуправления, является количество органов первичной компетенции. Это позволяет выделить три основных типа моделей органов местного самоуправления (ОМСУ): 1) монистическая модель ОМСУ, при которой вся полнота первичной компетенции сосредоточена в одном единственном органе (напр., сходе односельчан), а все остальные органы обладают лишь делегированными полномочиями или наделяются разовыми поручениями; 2) дуалистическая модель ОМСУ, при которой первичная компетенция распределена между двумя главными органами (напр., между мэром и представительным собранием); 3) триалистическая модель ОМСУ, при которой первичная компетенция распределяется между тремя органами (напр., между бургомистром, представительным собранием и т.н. магистратом, т.е. "малым советом"); Использование управленческих моделей монистического типа означает необходимость жесткого выбора между "всевластьем коллегиального органа" (например, схода) и "всевластьем монократического органа" (напр. старосты). В современную эпоху возрастающего усложнения социальных связей столь жесткая альтернатива весьма дискуссионна. Тем не менее, англо-американской школе местного самоуправления удалось именно в современную эпоху разработать удовлетворительный вариант управленческой модели монистического типа (т.н. комиссионная модель управления, см. ниже). Но, как правило, концептуальное осмысление и институционализация ОМСУ предполагает применение дуалистической модели управления. Рассмотрим ее основные варианты: Сильный совет - слабый мэрДанная форма ОМСУ является классическим способом реализации на локальном уровне принципа представительной демократии. Более того, данную форму можно рассматривать как коммунально-правовой аналог принципа верховенства парламента, но с той оговоркой, что местный выборный совет является не законодательным, а управленческим органом. В рамках рассматриваемой модели местная власть организуется на началах (1) коллегиальности и (2) координации. Противоположные же принципы (1а) единоначалия и (2а) субординации ослаблены, поскольку изначально ограничены полномочия их носителя т.е. монократического органа "Слабость" мэра носит институциональный характер, поскольку он избирается не населением, а членами муниципального совета из своего состава. Таким образом, первичная компетенция распределена между двумя основными органами крайне асимметрично: основная власть сосредоточена в выборном совете, который "осуществляет управление местными делами в основном через систему отраслевых комитетов" 23.С.80. Мэр выполняет лишь оперативно-исполнительные функции, он "может предлагать совету принятие тех или иных нормативных актов, а также председательствует в совете" 23.с.80. Следует отметить, что "слабый мэр" по необходимости является и "слабым председателем", т.е. в основном является лишь пассивным координатором процесса заседания без каких-либо существенных административных полномочий. Муниципальный совет обладает также первичными полномочиями в области местного хозяйства, местных финансов и решает кадровые вопросы. Среди немногих достоинств данной системы можно назвать (1) прозрачность и подконтрольность монократического органа ("слабого мэра") выборному совету; (2) двойную ответственность членов совета и выборных сотрудников его отраслевых комитетов: с одной стороны, они несут административную ответственность, с другой стороны, они подлежат политической ответственности. К недостаткам следует отнести (1) структурно обусловленную слабость монократического органа общей компетенции; (2) примат политических интересов над управленческими вопросами и как следствие негативное воздействие фракционной борьбы членов совета на эффективность административной работы. Сильный мэр - слабый советПо мнению ряда исследователей, в частности А.И. Черкасова данная модель возникла как реакция на недостатки уже рассмотренной модели и, например, в США стала вытеснять систему "слабый мэр - совет" начиная со второй половины XIX в... «Сильный мэр должен был стать политическим и административным лидером муниципалитета, ответственным за его общий политический курс и разработку программ городского развития." 23с.84-85. Во-первых, в рамках рассматриваемой системы управления были значительно ограничены полномочия выборных должностных лиц в пользу назначаемых мэром специалистов. Таким образом, рассматриваемая система управления представляет собой инверсию предыдущей: первичная компетенция здесь также распределена крайне асимметрично, но уже в пользу монократического, а не коллегиального органа ("сильный мэр"). "Избираемый населением мэр имеет право вето на решения совета, которое чаще всего может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. Мэр подготавливает рекомендации в рамках нормотворческой компетенции совета, отвечает за составление и исполнение муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, распределяет полномочия между муниципальными департаментами, осуществляет их реорганизацию" 23.С.86
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26
|