Таким образом, учитывая вышесказанное, вопрос комплексного социально-экономического развития в большей мере нужно отнести к муниципальным образованиям, которые являются самостоятельными поселениями. Для остальных муниципальных образований вопрос их самостоятельности в смысле осуществления собственных планов социально-экономического развития должен быть дополнительно исследован в каждом отдельном случае.

Для поселений, и особенно для городов, постановка задачи самостоятельного комплексного социально-экономического развития является исторической неизбежностью. Другими словами, города и другие компактные поселения, являющиеся муниципальными образованиями, «обречены» на развитие, и поэтому органы местного самоуправления этих городов обязаны (даже хотя бы с формальной точки зрения - закон обязывает) ставить задачу комплексного социально-экономического развития и под свою ответственность осуществлять ее решение.

«Обреченность» обусловлена уже такими объективными факторами как: построенные города, заселенные жителями, у которых сформировались коллективные интересы и потребности, в соответствии с которыми люди хотят жить в этих городах и жить хорошо. Гаврилов, А.И. Муниципальное хозяйство: методологические аспекты менеджмента:учебник для вузов/ А.И.Гаврилов, В.Ф.Сергеев, Н.Е.Жигалова; под общ. ред. А.И.Гаврилова.- Н.Новгород: изд-во ВВАГС, 2008.- С.55

Закон предоставил населению право самим решить судьбу города и обустроить свою жизнь в городе по тем критериям качества, которых они могут достичь сами.

Понятие «развитие» в отношении поселения вызывает много дискуссий, особенно в последнее время. Дискуссии осложняются еще и тем, что стороны, обсуждающие тему развития, наполняют этот термин разным содержанием.

Существо расхождений по этому вопросу (если очистить их от терминологической путаницы) сводится к выражению своего отношения к трем принципиальным вопросам.

Вопрос первый связан с принципиальным отношением к пониманию этого термина.

Словарь С.И. Ожегова наряду с другими дает два относительно противоположных толкования термина «развитие». В первом случае развитие - это процесс доведения «до определенной степени духовной, умственной зрелости, сознательности культурности до определенной степени силы, мощности, совершенства». Во втором случае под термином «развитие» понимается «процесс закономерного изменения, перехода из одного состояния в другое, более совершенное; переход от старого качественного состояния к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему». И первое, и второе значения определяют некоторый процесс изменений, однако в первом случае в большей степени предполагается наличие проявления чей-либо воли (воли субъекта), во втором случае процесс развивается закономерно (независимо от чьей-либо воли). Гаврилов, А.И. Муниципальное хозяйство: методологические аспекты менеджмента:учебник для вузов/ А.И.Гаврилов, В.Ф.Сергеев, Н.Е.Жигалова; под общ. ред. А.И.Гаврилова.- Н.Новгород: изд-во ВВАГС, 2008.- С.56

По этим вопросам, как практикующие мэры, так и теоретики высказывают часто ровно противоположные взгляды. Одни утверждают, что вопрос о развитии города как целостного социально-экономического образования вообще и ставить не надо. По мнению сторонников такого подхода, муниципальное образование и так само найдет свой путь - ему не надо мешать. Надо только развивать инфраструктуру, решать возникающие проблемы, а остальное само собой разовьется и разовьется как раз то, что наиболее органично для данного города и региона.

Противники такого взгляда на развитие муниципального образования утверждают, что без постановки целей (даже в самом общем виде) развития не будет, а будет «топтание на месте», «залатывание дыр», «тушение пожаров» и т.д. Сторонники такого взгляда на развитие как на проявление определенной воли субъекта, считают, что для того, чтобы муниципальное образование развивалось, необходимо в обязательном порядке определить цели развития. Цели должны быть отобраны из множества различных вариантов и экономически обоснованы. Критерием выбора целей развития при прочих равных условиях становится максимально возможный социальный эффект, т.е. необходимость наилучшим образом удовлетворить социальные потребности населения города по возможно более высоким социальным нормативам и стандартам. Сторонники этого подхода (будем называть его целевым) аргументируют это тем, что только целенаправленное движение наилучшим образом дает возможность распорядиться ресурсами и достичь минимальных затрат при максимальном положительном эффекте. Гаврилов, А.И. Муниципальное хозяйство: методологические аспекты менеджмента:учебник для вузов/ А.И.Гаврилов, В.Ф.Сергеев, Н.Е.Жигалова; под общ. ред. А.И.Гаврилова.- Н.Новгород: изд-во ВВАГС, 2008.- С.57

Целевой подход предполагает наличие нескольких реальных «сценариев» развития, из которых выбирается наилучший, которому в дальнейшем и следуют. В противоположность целевому подходу к развитию (при отказе в постановке целей) на практике реализуется одновременно несколько реальных «сценариев», но из-за ограниченности ресурсов ни один из них не реализуется полностью.

Второй вопрос связан с пониманием самого понятия комплексного социально-экономического развития (его масштаб и направления). Здесь принципиальные сторонники целевого подхода к пониманию развития расходятся во мнении относительно того, что относить к объектам развития и каковы масштабы этого явления. Мнения по этому вопросу можно свести к трем основным позициям.

Первая позиция заключается в том, что под комплексным социально-экономическим развитием представители этой позиции понимают развитие инфраструктуры муниципального образования. К представителям этого направления принципиально можно отнести и тех, кто под комплексным социально-экономическим развитием понимает не только развитие городской инфраструктуры, но и развитие хозяйственной деятельности органов местного самоуправления посредством управления муниципальной собственностью и ведением хозяйственной деятельности.

Эти позиции объединены на основе того, что развитие города как целостного социально-экономического образования представителями этого направления не рассматривается как главная задача развития. Как бы широко ни ставился вопрос о ведении хозяйственной деятельности органами местного самоуправления, эта деятельность не может обеспечить всех направлений жизнедеятельности муниципального образования.

Позиция вторая сводится к тому, что под комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается «генеральный план застройки» или «генеральный план капитального строительства».

Понятие «комплексного социально-экономического развития муниципального образования» введено в Федеральном законе для обозначения качественно нового явления в жизни российских поселений - перехода от государственного управления на местах к становлению нового института власти в государстве - института местного самоуправления. Другими словами, термины «генеральные планы застройки», «генеральный план капитального строительства» и им подобные не могут претендовать на то, чтобы под ними понималось «комплексное социально-экономическое развитие»

Позиция третья заключается в том, что муниципальное образование понимается как целостное социально-экономическое явление, которое имеет свои внутренние законы развития, и если гражданам (жителям поселения) законом предоставлено право ставить и решать вопросы развития муниципального образования, то в свою очередь, термин «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» должен относиться не к отдельным сферам жизнедеятельности муниципального образования, а ко всему муниципальному образованию, включая наряду с традиционно муниципальными сферами жизнедеятельности (такие как коммунальное хозяйство) и иные сферы, в том числе, взаимодействие с органами государственной власти, с органами местного самоуправления других муниципальных образований, с экономическими структурами различных форм собственности, формирование и развитие системы подготовки жителей к осуществлению местного самоуправления, развитие духовной жизни муниципального образования и др.

Третий вопрос связан с определением субъекта, который должен выступить с инициативой комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Принципиальным в этом отношении, по-видимому, следует считать то, что в любом из приведенных выше вариантов мнение жителей муниципального образования должно учитываться. Федеральным законом «комплексное социально-экономическое развитие» отнесено к вопросам местного значения со всеми вытекающими из этого правовыми и имущественными последствиями. Таким образом, законодатель предоставил возможность населению в полной мере нести ответственность за развитие поселения.

Такая постановка этого вопроса ставит муниципальные образования в совершенно иные (по сравнению с недавним прошлым) условия. Муниципальные образования получили право определять собственную стратегию развития и право разрабатывать и реализовывать собственные проекты и планы развития. Это предъявляет особые требования к органам местного самоуправления, так как на них в этом случае ложится очень высокая ответственность за судьбу поселения (муниципального образования).

Итак, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования отнесено Федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве вопроса местного значения к предметам ведения муниципальных образований. Однако само понятие «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» Федеральным законом не определено.

По мнению авторского коллектива по руководством А.И. Гаврилова, под комплексным социально-экономическим развитием поселения нужно понимать управляемый процесс изменений в различных сферах жизни поселения, имеющий своей целью достижение определенного уровня развития духовной и экономической сфер на территории поселения, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения и интересов государства на территории поселения.

Под управлением комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается управление взаимно согласованными, скоординированными по ресурсам и срокам программам (проектам) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования. Такое управление проводится в соответствии с признанными приоритетами населения, а также с федеральными и региональными программами развития, принятыми к исполнению на основе договоров и по закону. Парахина, В.Н. Муниципальное управление: учебное пособие/ В.Н.Парахина, Е.В.Гелеев, Л.Н.Ганшина.- М.: КНОРУС, 2007.-С.259 Подробнее процесс управления развитием муниципального хозяйства будет рассмотрен в следующем параграфе настоящей главы.

1.4 Управление функционированием и развитием муниципального образования

Местные органы власти выполняют две основные функции: предоставление услуг жителям и предприятиям (содержание дорог, водо-, тепло-, энергоснабжение, уборка мусора, содержание парков, мест отдыха и прочее) и управление развитием подведомственной территории.

Управление развитием может осуществляться с помощью широкого разнообразного спектра различных стратегий, программ, конкретных действий и одноразовых управленческих решений, посредством которых местная администрация стремится стимулировать развитие экономики муниципального образования, создать новые рабочие места, увеличить налоговую базу, расширить возможности для определенных видов экономической активности, в которых заинтересовано местное сообщество.

Основным качественным показателем управления функционирования МО является эффективность. Для того чтобы работа органов местного самоуправления была эффективной, необходимо, чтобы основополагающие принципы ее функционирования определялись на федеральном уровне, в частности, чтобы федеральное законодательство в части местного самоуправления было полным, непротиворечивым и системным.

Федеральные органы управления при принятии управленческих решений в направлении формирования и развития муниципальных образований должны учитывать не только количество функционирующих на их территории организаций, их стратегическую ориентацию, но и такие факторы, как численность проживающих, природно-климатические условия, уровень социально-экономического развития территории, что позволит в дальнейшем упорядочить взаимоотношения на всех уровнях управленческой иерархии, а также больше внимания уделять не усилению контроля за саморазвитием регионов, а самому процессу их функционирования и развития. В табл.1.1 показано распределение функций управления по субъектам управления.

Таблица 1.1

Субъекты управления местным развитием

Согласно системному подходу к управлению объект необходимо переводить в заданное состояние в целом и одновременно каждую его подсистему. Отсюда возникает необходимость в двух видах функций: общих и частных. Общие и частные функции муниципального управления реализуются соответствующими органами муниципального управления. Система взаимосвязей функций муниципального управления изображена в Приложении 1.

Ограниченность имеющихся возможностей для социально-экономического развития муниципальных образований обуславливает необходимость рационального и взвешенного подхода к управлению таким развитием.

Управление развитием муниципального образования - согласованное воздействие различных субъектов на процессы, протекающие в муниципальном образовании для достижения таких стратегических целей, как: улучшение качества жизни населения и повышение степени удовлетворения потребностей жителей, качественные преобразования экономической сферы, сохранение окружающей среды. Гаврилов, А.И. Муниципальное хозяйство: методологические аспекты менеджмента:учебник для вузов/ А.И.Гаврилов, В.Ф.Сергеев, Н.Е.Жигалова; под общ. ред. А.И.Гаврилова.- Н.Новгород: изд-во ВВАГС, 2008.- С.75

Функция управления развитием становится особенно значимой в переходный период, когда к традиционным вопросам экономического развития присоединяются вопросы формирования и развития рыночной инфраструктуры и преодоления кризисных явлений, сопровождающих переход экономики из одного состояния в другое.

Преодоление кризиса в любой сфере жизни муниципалитета напрямую связано с уровнем экономической активности. Социальное развитие, хотя и обладает относительной самостоятельностью, в значительной степени определяется ресурсными возможностями, которые, в свою очередь, зависят от степени экономического развития. Поэтому, только развивая экономическую активность, можно осуществить те или иные прорывы в жизни местного сообщества и поднять уровень благосостояния населения, который, в конечном счете, всегда определяет степень успеха той или иной социально-экономической политики.

Все возможные методы воздействия местной администрации на ход экономического развития можно подразделить на следующие три:

- формирование на местном уровне благоприятных общих условий для развития деловой активности;

- регулирование деловой активности в муниципалитете;

- прямая кооперация местной администрации и бизнеса. Рассмотрим эти три метода управления муниципальным развитием.

К благоприятным общим условиям для развития деловой активности следует отнести рыночную инфраструктуру, наличие земли и соответствующих прав на нее для развития новых видов экономической активности, хорошо развитые транспорт, связь, офисное хозяйство и прочее.

В странах Запада администрация все чаще осуществляет инвестиции в четную инфраструктуру, предпринимает определенные акции по реорганизации земельных участков, а также проводит работу в рамках муниципального маркетинга для привлечения новых видов бизнеса в муниципалитет. Местные администрации в России в условиях становления рыночных отношений помимо этих видов косвенного воздействия, осуществляют прямую поддержку новых институтов, составляющих основу рыночной инфраструктуры.

Традиционными являются активные действия по созданию и укреплению инфраструктуры, которая является базовой для всех видов бизнеса: дороги, телефон, вокзалы и пр. По отношению к земле также можно совершать целенаправленные действия - объединять и дробить земельные участки, выкупать и продавать, сдавать в аренду и даже передавать в безвозмездное пользование. От конкретных действий в отношении земли зависит как общее направление, так и интенсивность новой деловой активности в муниципалитете.

Относительно самостоятельным фактором экономического развития любого муниципального образования в последнее время стал международный фактор: чем более интенсивны международные связи регионального уровня, тем больший импульс, как правило, получает экономическое развитие отдельного муниципалитета.

Выполняя функцию регулирования деловой активности, местная администрация формирует побудительные мотивы предпринимателей с целью принятия ими необходимых для развития данного муниципалитета решений. Это достигается, в частности, путем уменьшения местных налогов, либо путем предоставления дешевого капитала с помощью инструментов займа, субсидий, гарантий и даже прямых заимствований.

Данные методы воздействия на предпринимателей нередко подвергаются обоснованной критике. В частности, доказывается, что такие меры ведут к прямым потерям ресурсов муниципальных образований и не влияют, в конечном счете, на размещение новых видов бизнеса. Дело в том, что разница в условиях местного налогообложения, как правило, есть величина несоизмеримо меньшая, чем разница по другим условиям бизнеса (расположение, наличие близких поставщиков, близость рынков сбыта и прочее). Более того, конкуренция между муниципальными образованиями часто ведет к выравниванию величин льгот по местным налогам. При этом ни один из вступающих в такую конкуренцию регионов не получает заметных преимуществ с одной стороны, и, с другой стороны, все они заранее уменьшают поступления в местный бюджет.

В целом стратегия налогового и прочего влияния оказывается эффективной лишь в том случае, если у местных властей имеется подробная информация, в том числе аналитическая, о состоянии того или иного бизнеса и о факторах, влияющих на принятие стратегических решений. Обычно такой информации у местной администрации нет, более того, информация такого рода обычно утаивается с целью получения налоговых и других льгот. Все это приводит к тому, что налоговые льготы становятся необоснованным и односторонним выигрышем бизнеса.

В то же время особый налоговый режим для новых инвестиционных проектов в современных российских условиях позволяет достичь весьма значимых результатов. К регулирующим воздействиям администрации относится установление правил пользования землей. Выделение соответствующих зон использования земли для жилищного строительства, для торговли и бизнес-центров, для промышленного использования, - оказывает влияние на частных инвесторов, планирующих развитие своей деловой активности. При планировании и осуществлении того или иного строительства можно изменять обычные правила застройки, тем самым предоставлять конкретные льготы или высвобождать средства под те или иные программы.

Регулирование порядка застройки может дать весьма ощутимый эффект в длительной перспективе. Однако получение соответствующего эффекта возможно только при условии проработки стратегических планов развития муниципалитета, при четком выделении долгосрочных и краткосрочных целей его развития.

Выполняя третью функцию- прямую кооперацию местной администрации и бизнеса, в случае осуществления крупных проектов развития муниципалитетов иногда оказывается целесообразным непосредственное сотрудничество администрации и частных организаций. В ряде случаев для координации деятельности в рамках одного проекта создается смешанная компания. Однако в смешанных компаниях всегда наблюдается конфликт интересов частного и общественного сектора, всегда сложно до конца согласовать интересы развития муниципалитета с конкретными интересами, связанными с извлечением прибыли. Чтобы избежать ненужного перекоса в сторону частных интересов, прямая кооперация должна сопровождаться подробным и обоснованным процессом планирования, достаточно эффективным процессом контроля и наличием авторитетного и влиятельного руководства со стороны местной администрации.

Общемировой тенденцией последних лет стал рост числа организаций неправительственного, негосударственного характера, вовлеченных в решение проблем экономического развития муниципальных образований. Как правило, это бесприбыльные организации, которые могут оказывать помощь частному бизнесу, содействовать его развитию. К таким организациям можно отнести местные торгово-промышленные палаты, специализированные агентства по развитию или маркетингу муниципалитета. Кооперация местной администрации с такими организациями приносит пользу муниципалитету в целом.

Обеспечивая процесс экономического развития муниципалитета, руководители местной администрации подчас действуют как посредники, как «создатели коалиций», как помощники реальных действующих лиц, используя разнообразные подходы к содействию экономическому развитию.

Поэтому работа по экономическому развитию может и должна строиться с привлечением руководителей крупнейших предприятий и работодателей муниципального образования. В такой кооперации с руководителями предприятий местная администрация может более эффективно решать вопросы обучения персонала, развития инфраструктуры, стимулирования малого и среднего бизнеса.

Инструментами управления экономическим развитием на местном уровне, как это показано в таблице 1.2, являются создание общих условий бизнеса (дороги, связь, офисы, рыночная инфраструктура), регулирование деловой активности (местные налоги, зонирование, особые условия), прямая кооперация местной администрации и бизнеса (совместные проекты). Для выхода из кризисного состояния необходимы целевые планы, предусматривающие комбинацию всех методов воздействия на экономическое развитие муниципалитета, при этом весьма важным аспектом составления таких программ может стать анализ баланса результатов и затрат, связанных с осуществлением программы.

В каждом МО управление развитием может быть организовано по- разному (в зависимости от ресурсов и сложности решаемых задач), но некоторые особенности процесса управления развитием присущи всем МО.

В этой связи необходимо отметить следующее: каким бы непрерывным не казался процесс развития и управления развитием, общей принципиальной особенностью этого процесса является его цикличность. Главными факторами цикличности являются:

- бюджетный процесс;

- период полномочий региональных органов власти;

- крупные инвестиционные проекты;

- традиционные региональные особенности (культурно-исторические, религиозные и др.)

Таблица 1.2

Виды воздействия на экономическое развитие муниципалитета

Формирование общих	Регулирование	Прямая кооперация ад-
условий бизнеса	деловой активности	министрации и бизнеса
	- транспорт;		- зонирование;	- совместные проекты;
	- связь;		- правила землеполь-	- взаимодействие с не-
	- гостиницы;		зования;	коммерческими организа- Страницы: 1, 2, 3