2. Отзыв депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления

Отзыв выборного лица избирателями -- это досрочное прекращение полномочий депутата или должностного лица органов государственной и муниципальной власти в форме прямого волеизъявления избирателей соответствующего избирательного округа. В современных демократиях институт отзыва -- достаточно редкое явление. В настоящее время он предусмотрен в законодательстве Китая, более трети штатов США (в некоторых из них возможен отзыв любого выборного лица), в Японии -- на уровне местного самоуправления. http://izbiratel.ru Интернет-журнал о выборах

В России институт отзыва выборного лица был введен в 1917 г. декретом ВЦИК «О праве отзыва депутатов».

В законодательстве, регулирующем избирательный процесс на федеральном уровне, понятие «отзыв депутата» не применяется. В субъектах РФ были приняты законы и нормативные правовые акты органов местного самоуправления, в которых устанавливаются процедуры и основания отзыва избирателями депутатов. Регулирование института отзыва депутата отнесено к полномочиям муниципальных образований. В законах субъектов РФ содержатся существенные различия в регулировании этого института. В частности, по-разному в региональном законодательстве решены такие принципиальные вопросы, как установление критериев, которые могут явиться основанием для инициирования процедуры отзыва; необходимое число голосов избирателей; порядок инициирования отзыва и порядок проведения голосования. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003 № 131-ФЗ (далее ФЗ № 131-ФЗ) положений об ответственности перед населением органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения не содержится, но институт голосования по отзыву в нём предусматривается как обязательный институт непосредственной демократии на местном уровне. Необходимо также учитывать выводы и правовые позиции Конституционного Суда РФ, изложенные в его постановлениях, относящиеся к институту отзыва депутата. Конституционным Судом было подтверждено право субъектов РФ устанавливать институт отзыва депутата, хотя такого института не содержится в Конституции РФ. Институт отзыва не является институтом избирательного права. В практике законодательного регулирования института отзыва в субъектах РФ встречаются как случаи правового регулирования института отзыва отдельными законами, так и включение его в избирательные кодексы субъектов РФ. Одним из главных вопросов при принятии решения голосования по отзыву является наличие и достаточность оснований для проведений голосования по отзыву. В законах субъектов РФ содержатся такие основания как совершение действий, недостойных звания депутата, неудовлетворённость избирателей его деятельностью, вызванная невыполнением предвыборной программы, официальное объявление отзываемым лицом изменения в его политической приверженности, отказ от ведения приёма избирателей, рассмотрение их жалоб и др. Конституционным Судом РФ эти основания признаны не соответствующими Конституции РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ от 7.06.2000 № 10-П делается вывод о том, что основанием для отзыва может служить лишь неправомерная деятельность, то есть конкретное правонарушение, факт совершения которого установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. Из совокупного толкования этих правовых позиций нельзя сделать однозначных выводов о надлежащей юрисдикционной процедуре. Алехичева, А. В. Правовое регулирование института отзыва депутата, должностного лица / А. В. Алехичева // Журнал российского права. - 2006. - № 8. - С. 144-148. Остаётся открытым для законодателей вопрос: по чьей инициативе должны быть подтверждены факты, явившиеся основанием для инициирования отзыва. Нет однозначного указания на необходимость предварительного, до начала инициирования отзыва, подтверждения в судебном порядке фактов, явившихся основаниями для отзыва. Позиция Конституционного Суда РФ заключается в том, что на местном уровне при выдвижении инициативы отзыва не обязательно выполнение предварительного условия о подтверждении в судебном порядке фактов, которые являются основаниями для отзыва. Это означает, что постановка вопроса об отзыве может быть инициирована и на основании утраты доверия населения, которое было оказано депутату при проведении выборов. Факты, явившиеся основанием утраты такого доверия, приводимые в обоснование инициирования процедуры отзыва, могут быть предметом судебного разбирательства. При этом подтверждение (опровержение) указанных фактов в судебном порядке обязательно в случае обращения в суд заинтересованных лиц на любом этапе реализации процедуры отзыва. Для обеспечения защиты прав отзываемого лица должны быть предусмотрены: заблаговременное уведомление депутата о предстоящем рассмотрении вопроса на всех его этапах при инициировании и осуществлении процедуры отзыва; право его присутствия на всех этапах и право предоставления объяснений избирателям по поводу оснований и обстоятельств отзыва. В соответствии с абзацем 2 ч. 2 ст. 24 ФЗ № 131-ФЗ основаниями для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), наличие которых подтверждено в судебном порядке. В ч. 1 ст. 24 указывается, что голосование по отзыву депутата проводится по инициативе населения в порядке, установленном ФЗ и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ. Порядок отзыва должен соответствовать порядку проведения местного референдума с учётом особенностей, установленных ФЗ № 131-ФЗ. В то же время, согласно ч. 2 этой же статьи, а также ст. 71, основания для отзыва депутата и процедура его отзыва устанавливаются уставом муниципального образования.

Очевидно, что требуется законодательно установить хотя бы примерный перечень действий, которые могли бы квалифицироваться как действия, недостойные звания депутата. Например, в соответствии с ч. 3 ст. 45 ФЗ № 131-ФЗ нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путём прямого волеизъявления населения (на местном референдуме), является основанием для отзыва депутата. Так возможны различия во мнениях избирателей и депутата как о необходимости издания правового акта по результатам референдума, так и о содержании муниципального правового акта. Процедура отзыва в настоящее время не может быть реализована и по формальным причинам, поскольку процессуальное законодательство не содержит полномочий судов общей юрисдикции подтверждать либо опровергать законность решений и действий (бездействий) депутатов.

Образуется инициативная группа не менее 10 человек, образуемая гражданами, избирательными объединениями. Процедура инициирования отзыва депутата должна включать следующие этапы:

1. Направление документов, подтверждающих наличие оснований для отзыва депутата в избирательную комиссию.

2. Регистрация инициативной группы.

3. Сбор подписей в поддержку требования инициативной группы.

4. Проверка подписей в подписных листах в течение 15 дней.

5. Направление избирательной комиссией подписных листов в представительный орган муниципального образования.

6. Принятие решения представительным органом по вопросу голосования об отзыве депутата. Представительный орган обязан назначить голосование по отзыву в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов о выдвижении инициативы проведения голосования по отзыву.

Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее 1/2 избирателей.

Анализ вновь принятых уставов муниципальных образований свидетельствует о том, что в них основания и процедуры проведения отзыва депутатов нередко излагаются бессистемно, с существенными пробелами.

3. Роспуск представительного и законодательного органа

В мировой конституционной практике роспуск представительного и законодательного органа является достаточно распространенным способом реализации системы сдержек и противовесов. Право роспуска нижней палаты парламента является важным конструктивным элементом системы разделения властей в правовом государстве, а также представляет собой универсальный способ преодоления кризиса власти в случаях, когда между ее законодательной и исполнительной ветвями возникает неразрешимый конфликт, препятствующий их дальнейшей работе. Это крайняя мера преодоления разногласий.

Исходя из смысла Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. N 15-П по делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции РФ, роспуск Госдумы Президентом РФ означает прекращение начиная с момента назначения даты новых выборов осуществления Госдумой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Госдумы Президентом РФ, Советом Федерации, другими органами государственной власти.

Таким образом, роспуск Госдумы преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или соответственно продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Правительству Российской Федерации Госдумой.

Совет Федерации роспуску не подлежит и продолжает свою деятельность, хотя его работа без нижней палаты не может быть продуктивной.

Согласно ч. 2 ст. 109 конституции РФ в случае роспуска Госдумы Президент РФ назначает дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Госдума собралась не позднее чем через 4 месяца с момента роспуска. Это означает, что фактически максимально на срок 4 месяца страна остается без Госдумы, и говорить о том, что парламент в России является, согласно ч. 1 ст. 99 Конституции РФ, постоянно действующим органом, кажется по меньшей мере странным.

При этом государство остается без парламентского контроля, а законодательный процесс, важнейшее и не прекращающее свое функционирование средство регулирования всех сфер жизни, приостановлен. Совет Федерации не может заменить Государственную Думу в ее функциях, и, согласно Конституции РФ, спасает положение в это время Президент РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ он принимает указы, которые заменяют законы, пока последние не будут приняты.

По этому поводу в научных кругах существуют две точки зрения. Согласно одной из них факт того, что Президент РФ в течение 4 месяцев де-факто (несмотря на Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября) заменяет нижнюю палату парламента, не создает препятствий для осуществления законности и демократии.

Согласно второй точке зрения, неприемлемо оставлять государство без законодательной ветви власти с настолько сильно расширенными полномочиями Президента РФ на такой долгий срок. Дело в том, что возможности Президента РФ, данные ему Конституцией РФ, позволяют ему фактически исполнять функции законодательного органа, а при условии сложившейся ситуации фактического контроля исполнительной власти Президентом РФ - в случае отсутствия Госдумы - существует серьезная опасность объединения в одних руках этих двух ветвей власти. Конечно же, это противоречит демократическим принципам, нарушает основы системы сдержек и противовесов и влечет за собой опасность установления авторитарного режима.

Что касается возможности Президента РФ принимать указы, заменяющие законы, то такая возможность не вызывает возражений - она необходима, так как является средством быстрого реагирования на кризисные и чрезвычайные ситуации, когда законодательный процесс не в силах вследствие своей медлительности и сложности в согласовательной части осуществлять волевое срочное регулирование.

Конституция РФ предусматривает три основания для роспуска Госдумы 1. Троекратное отклонение кандидатур Председателя Правительства РФ, предложенных Президентом РФ.

Согласно ст. 111 Конституции РФ предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится Президентом РФ не позднее двухнедельного срока после вступления его в должность или в тот же срок после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Госдумой. Госдума обязана рассмотреть представленную Президентом РФ кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения. Она вправе отклонить предложенную Президентом РФ кандидатуру, после чего Президент РФ вносит на рассмотрение Госдумы ту же самую или новую кандидатуру. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции РФ разъяснил, что Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата.

В случае трехкратного отклонения Госдумой представленных кандидатур Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

2. Выражение недоверия Правительству РФ по инициативе Госдумы.

Госдума большинством голосов может выразить недоверие Правительству РФ, после чего Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Госдумы. В случае, если Госдума в течение 3 месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу.

3. Отказ в доверии Правительству РФ вследствие рассмотрения такого вопроса, поставленного Председателем Правительства РФ.

Председатель Правительства РФ может поставить перед Госдумой вопрос о доверии Правительству РФ по собственной инициативе. Если Госдума в доверии отказывает, Президент РФ в течение 7 дней принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Госдумы и назначении новых выборов.

2. Федеральное Собрание определяется в ч. 1 ст. 99 Конституции РФ как постоянно действующий орган. Чтобы гарантировать этот конституционный статус Федерального Собрания, на Президента РФ возлагается обязанность одновременно с роспуском Госдумы назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Госдума собралась не позднее чем через 4 месяца с момента роспуска. Следовательно, период, в течение которого может отсутствовать парламентский контроль над Правительством РФ, ограничен.

Таким образом, момент роспуска Госдумы совпадает с назначением даты новых выборов, а все избирательные действия и созыв вновь избранной Госдумы на первое заседание должны быть осуществлены в указанные сроки. Для соблюдения данного срока необходимо, чтобы выборы были проведены не позднее чем через 3 месяца после роспуска, ибо согласно ч. 2 ст. 99 Конституции РФ на свое первое заседание Госдума должна собраться на 30-й день после избрания. С учетом этой даты должна планироваться избирательная кампания. Если Президент РФ, распустив Государственную Думу, не назначит выборы депутатов Госдумы нового созыва, выборы депутатов Госдумы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое или во второе воскресенье по истечении 3 месяцев со дня роспуска Госдумы.

В целях соблюдения сроков законодатель может установить также необходимые дополнительные требования, касающиеся сроков выборов и избирательных процедур. Президент РФ, в свою очередь, вправе созвать заседание вновь избранной Госдумы раньше, чем на тридцатый день после ее избрания (ч. 2 ст. 99 Конституции РФ). Конституция РФ.: Научно-практический комментарий / Отв. ред. Дмитриев Ю.А. М., 2007.С.439-443.

3. Статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа гарантируется невозможностью роспуска Совета Федерации, а также установленными статьей 109 конституции РФ запретами на роспуск Госдумы.

Первой гарантией стабильности равновесия ветвей власти является запрет на роспуск палаты при вопросе о доверии (недоверии) Правительству РФ в первый год после избрания Госдумы. У Президента РФ нет альтернативы выбора - отставка Правительства РФ или роспуск Госдумы. В это время возможна только отставка Правительства РФ. Роспуск Госдумы возможен в этот период лишь в случае, если она трижды отклонит представленные Президентом РФ кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ.

4. Следующей гарантией стабильности является запрет на роспуск нижней палаты с момента выдвижения Госдумой обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Запрещение роспуска действует на период, пока Совет Федерации не примет своего решения по обвинению. Такое решение Совет Федерации должен принять не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Госдумой обвинения против Президента РФ (ч. 3 ст. 93 Конституции РФ). Если же в указанный срок Совет Федерации не примет решение по обвинению против Президента РФ, оно считается отклоненным, а Президент РФ возвращается к своим полномочиям, в том числе к возможности распустить Государственную Думу.

В случае выдвижения Госдумой обвинения против Президента РФ последний прекращает исполнять свои полномочия, в том числе полномочие по роспуску Госдумы. В это время его обязанности исполняет Председатель Правительства РФ, который ограничен в некоторых правах в соответствии с ч. 3 ст. 92 Конституции РФ, в частности он не имеет права распускать Государственную Думу.

5. Для сохранения стабильности демократических институтов в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения устанавливается запрет на роспуск Госдумы, что продолжает перечень гарантий, направленных на недопущение произвольного ее роспуска.

Дело в том, что в условиях чрезвычайного и военного положения исполнительная власть приобретает весьма широкие полномочия, и отсутствие противовеса ей в лице власти законодательной, а именно - Госдумы, с великой долей вероятности может привести к непредсказуемым негативным последствиям.

Госдума не может быть распущена Президентом РФ в течение 6 месяцев до окончания срока его полномочий. Это положение введено для того, чтобы не позволить Президенту РФ остаться непосредственно перед президентскими выборами единственной нормотворческой инстанцией, издающей высшие акты государственной власти, что также гарантирует стабильность демократических институтов. Конституция Р.Ф.: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 275.

Если представить себе отсутствие данного запрета, то при роспуске Госдумы незадолго до окончания срока правления Президента РФ возникает необходимость готовить практически одновременно не только выборы Президента РФ, но и Госдумы, что может привести к дестабилизации в стране. Во-первых, избирателям будет сложно сделать свой выбор (избиратели должны иметь время, чтобы хорошо разобраться в кандидатах и их агитационных кампаниях), а во-вторых, если выборы Госдумы при соблюдении четырехмесячного срока с момента ее роспуска должны будут проводиться после выборов Президента РФ, например через месяц, будут нарушаться статьи Конституции РФ (п. "а" ст. 83, п. "а" ч. 1 ст. 103, ст. 111 - 113).

Согласно ст. 116 Конституции РФ "перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ слагает свои полномочия". В соответствии с п. "а" ст. 83 Президент РФ назначает с согласия Госдумы Председателя Правительства РФ. Без Госдумы это будет сделать невозможно, а это означает, что Правительство РФ не будет сформировано (от Председателя Правительства РФ зависит формирование всех федеральных органов исполнительной власти (ст. 112, 113 Конституции РФ)), и в результате единственным органом власти остается только Президент РФ, что влечет за собой самые различные опасности вплоть до возможности революционного переворота и установления авторитарного режима.

Заключение

Знакомство с институтами «отзыва» и «роспуска» позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование в настоящее время имеет некоторые пробелы, которые затрудняют применение существующих норм права, таким образом препятствуют становлению данных институтов. Однако отмеченные сложности законодательного регулирования отношений по отзыву депутата, выборного должностного лица и роспуску представительного и законодательного органа в нашей стране свидетельствуют не против рассмотренных институтов непосредственной демократии. Они лишь подчеркивают, что эти институты при условии законодательного закрепления оправдавших себя на практике норм, нацеленных на ответственное участие большинства граждан в принятии такого важного публично-властного решения, может стать важным элементом демократического общественного устройства России.

Список используемой литературы

1. Конституция Российской Федерации//Российская газета. 25 декабря 1993г.

2. Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

3. Руденко В.Н. Институты "отзыва" и "роспуска" в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования// Журнал российского права. -2002.- N 4.

4. Интернет-журнал о выборах// http://izbiratel.ru

Алехичева А.В. Правовое регулирование института отзыва депутата, должностного лица // Журнал российского права. - 2006. - № 8.

Дмитриев Ю.А. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2007.

Четвернин В.А. Проблемный комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1997.

Страницы: 1, 2