- субординация - упорядочение сверху вниз, от управляющего к управляемому. В данном случае народ, общество в целом находится в субординационной позиции по отношению к органам государственной власти и органам местного самоуправления. Его воздействия на управляемые объекты могут проявляться в виде свободных выборов, итогов референдумов, общественного мнения, деятельности политических партий, общественных объединений, религиозных конфессий, депутатов различного уровня и т.д., то есть в основном через институты демократии,

- реординация - упорядочение снизу вверх, от управляемого к управляющему. Каждой субординационной связи в вертикальных управленческих отношениях соответствует реординационная связь. К реординационным связям можно отнести полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по назначению и определению процедуры выборов и референдумов, изданию законодательных актов, определяющих порядок деятельности партий, объединений, контроль за исполнением этих норм и т.д. Речь идет об организационных мерах и правовых нормах, обеспечивающих эффективное функционирование институтов демократии,

- координация - упорядочение на одном уровне, между двумя или более равностоящими субъектами Такие связи в науке получили также название горизонтальных.. В рассматриваемой схеме отношения между органами государственной власти органами местного самоуправления носят горизонтальный характер.(Например совместные, согласованные действия по претворению государственных и региональных программ, организационное и техническое обеспечение выборных кампаний, правопорядка и другие действия, носящие в основном договорной характер.

Однако координация, упорядочение на одном уровне между двумя и более равностоящими объектами не исключает того, что, в общем, они могут находиться на разных уровнях в иерархически более сложно организованной системе управления.

Разбирая такие отношения, следует обратить внимание на одну немаловажную особенность, которая вытекает из самого понятия государства. «Государство - это политико-территориальная суверенная организация публичной власти, располагающая специальным аппаратом в целях осуществления управленческо-обеспечительной, охранительной функции и способная делать свои веления обязательными для населения всей страны» Алексеев С.С. Государство и право. М., 1994, с. 30..

Учитывая это, логично констатировать, что не может существовать в государственном управлении объект, который надо было бы рассматривать в абсолютно равного субъекту управления (государству). Даже при только координационном взаимодействии между ними. Так как государственно-управленческие отношения в обобщенном виде - это правоотношения, т.е. отношения на основе права, законодательства, государство (его органы) определяет законодательную базу существования и функционирования объекта, пределы его полномочий и может изменить эти «правила игры». Кроме того, оно же и контролирует законность поведения объекта управления, определяет и применяет санкции в случае нарушений, используя для этого специальную власть - судебную и аппарат принуждения.

Следует отметить, что при составлении проекта Конституции 1993 г. перед ее авторами встал вопрос: какую модель взаимоотношений местного самоуправления с государством избрать: англосаксонскую, при которой местное самоуправление абсолютно независимо от государства или континентальную, предусматривающую надзор органов государственной власти за органами местного самоуправления. И надо отметить, что первоначально предпочтение было отдано первой. В первом варианте президентского проекта Конституции говорилось, что местное самоуправление отделено от государственной власти и действует независимо и самостоятельно, т.е. по своим внутренним законам, имеет свое поле деятельности. Однако, как правильно отмечает В.И. Васильев, при всей демократической значимости самостоятельности местного самоуправления, эта самостоятельность не может быть абсолютной, поскольку местное самоуправление существует и действует в рамках единого государства, в системе отношений публичной власти Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999, с. 22..

В результате в Конституции РФ была принята более обтекаемая формула: органы местного самоуправления не отделены от органов государственной власти, а «не входят» в них, т.е. отделены организационно, а не функционально (ст. 12).

Во взаимоотношениях с объектами, в которые вступает субъект управления (государство) при реализации функции обеспечение законности, преобладает субординационный характер связей.

Все эти взаимоотношения, если они развиваются, действуют и прекращаются по правилам, установленным государством и описанным в нормах права - законодательных актах государственных органов называются правоотношениями. Характеризуя такие отношения вертикального характера, т.е. правоотношения государства и местного самоуправления, государства и других объектов следует отметить, что их структура и содержание «целиком и полностью обусловливается мерой способности субъектов общественной жизни к саморегуляции своих связей, т.е. к такому самоуправлению, которое на началах сознательности и добровольности гарантировало бы интересы общества в целом. Пока этого нет, государство остается необходимым властным посредником в регулировании отношений между коллективными и индивидуальными членами общества» Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987, с. 83-84..

Из всех объектов государственного управления местное самоуправление по своей природе, характеру формирования, условиям функционирования наиболее близко к такому самоуправлению, которое бы гарантировало соблюдение интересов общества в целом. Поэтому в отношении него государство вполне может ограничиться доминирующей функцией управления - обеспечением законности, исключив все остальные субординационные управляющие воздействия.

При этом государство не теряет возможности косвенно, путем влияния на других участников социальных взаимоотношений, оказывать свое управляющее воздействие. Чаще всего оно даже более эффективно, чем прямое администрирование.

Также необходимо учитывать взаимодействие и координационные связи органов местного самоуправления с другими объектами управления, подверженными субординационным отношениям с государственными органами власти.

С учетом вышеприведенных схемы и рассуждений, к полномочиям органов государственной власти РФ в области местного самоуправления в соответствии с законодательством относятся: изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением, обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству, обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами РФ обязанностей государства в области местного самоуправления, регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями РФ, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией; установление государственных минимальных социальных стандартов; регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами; принятие федеральных программ местного самоуправления; компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых Федеральными органами государственной власти; регулирование и защита прав граждан ла осуществление местного самоуправления; обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушения законов; осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях; регулирование основ муниципальной службы.

Полномочия же органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления заключается в: принятии и изменении законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением; обеспечении соответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам РФ; регулировании порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность; регулировании отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами; обеспечении сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; наделении органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов РФ, передаче материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией; принятии региональных программ развития местного самоуправления; обеспечении гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; обеспечении государственных минимальных социальных стандартов; установлении и изменении порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований; компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, регулировании законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций; законодательство о муниципальной службе; принятии и изменении законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления; установлении порядка регистрации уставов муниципальных образований Володин В.В. Субъект РФ: проблемы власти, управления и правотворчества. Саратов: Волжский сад, 1995, с. 78-80..

Конечно, при рассмотрении взаимодействий органов государственной власти с органами местного самоуправления, возможно выделение и других функций и вариантов их систематизации.

Из приведенного перечня видно, что смысл местного самоуправления заключается в особом способе децентрализации государственного управления Актуальные проблемы формирования местного самоуправления // Государство и право, 1995. № 5, с. 35.. Отсюда и вытекает статус органов местного самоуправления как органов власти не государственной, но публичной.

Однако, органы местного самоуправления могут реализовывать в пределах своей компетенции не только вопросы местного значения, но и, в предусмотренных законом, случаях отдельные вопросы государственного значения. Такое право им предоставлено п. 1 ст. 6 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Эта норма конкретизируется в региональных нормативных актах. Так, ст. 6 Закона Саратовской области «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями» от 30 января 1998 г.№ 2-ЗСО устанавливает, что органам местного самоуправления могут быть переданы любые государственные полномочия за исключением полномочий: отнесенных к сфере совместного ведения РФ и Саратовской области в соответствии с Конституцией РФ; переданных Саратовской области на основании договоров с РФ либо иными субъектами РФ; отнесенных законами Саратовской области к исключительной компетенции Саратовской областной Думы, Губернатора, Правительства области. Губернатор области и Правительство области реализуют свои инициативы по передаче государственных полномочий органам местного самоуправления посредством направления в областную Думу проекта закона. Проект закона должен быть согласован с соответствующими органами местного самоуправления. В случае возникновения разногласий по проекту закона для их устранения создается согласительная комиссия из представителей Правительства области и органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления реализуют инициативы по наделению государственными полномочиями посредством обращения в Правительство области. Правительство области на основании обращения органов местного самоуправления готовит проект закона и вносит его в областную Думу.

С вопросом о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий тесно связан вопрос о финансировании органов местного самоуправления. Как известно, в настоящее время органы местного самоуправления несмотря на ряд законов, направленных на гарантирование их финансовой основы, зависимы от государственных и, прежде всего региональных органов власти Барский А., Данков А., Микулин М. Финансовая база местного самоуправления // Вопросы экономики, 1999, № 3, с. 34.. Статья 11 вышеуказанного закона Саратовской области гарантирует органам местного самоуправления материально-финансовую обеспеченность переданных им полномочий. Однако, так бывает далеко не всегда. Как отмечает В.Г. Пансков, на практике зачастую встречается ситуация, когда государственные органы передают местной власти отдельные государственные полномочия, но не финансируют их. В связи с этим он предлагает закрепить в законе «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» право местных органов власти не принимать от государственных органов полномочия, если они реально не финансируются Пансков В.Г. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансы, 1999, № 3, с. 7..

Страницы: 1, 2, 3, 4