должны ли государство и ведущие институты гражданского общества как-то оценивать эти правовые идеи или они -- объект сугубо политической борьбы;

на основе каких критериев можно юридические предложения квалифицировать в качестве идеи законопроекта и на чем основываться, отказывая в присвоении такого статуса;

обязаны ли победившие на выборах и ставшие правящими четыре партии обобщить законодательные предложения программ проигравших противников, подвергнуть их объективной экспертизе и включить в случае одобрения в план собственных законопроектных работ;

этично ли победившим партиям подготовить и опубликовать развернутые отрицательные отзывы на необоснованные, явно популистские, демагогические идеи законопроектов, заявленных перед выборами в программах оппозиционных партий;

есть ли смысл, например, общественной палате организовать широкомасштабные публичные обсуждения реальности и ценности выдвинутых в программах политических партий идей законопроектов?

Важен также вопрос о месте закрепления правового статуса идеи законопроекта.

Полагаем, что дефиницию идеи законопроекта целесообразно (в целях более быстрого «вживления» этого феномена в правотворческую практику) поместить в нескольких юридических актах. Идеальный вариант -- дать развернутое описание идеи законопроекта в готовящемся федеральном законе о нормативных правовых актах. Но поскольку ожидать его принятия в ближайшее время не приходится, то обсуждаемое понятие можно «расположить» в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ перед описанием структуры и целей концепции законопроекта.

Раскрывая право законодательной инициативы, ст. 104 Регламента Государственной Думы РФ 1998 г. предполагает в качестве исходного пункта законодательного процесса текст законопроекта (за исключением поправок к законопроекту). Это слишком высокое требование. Статья 95 Регламента Государственной Думы РФ 1994 г. была более демократичной -- право законодательной инициативы могло осуществляться в форме внесения в Думу «законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов».

Идея законопроекта -- более точное, более определенное понятие, нежели законодательное предложение (которое зачастую у депутатов было только устным).

Кроме этого, учитывая реальную влиятельность многочисленных методических правил, пособий, указаний, советов, рекомендаций о законопроектной деятельности как на федеральном, так и на региональном уровнях, целесообразно зафиксировать идею законопроекта и в них. С сожалением приходится констатировать, что не только жанр, но и юридическая сила многих методических правил, принимаемых самыми разными органами государственной власти и управления, не определены.

Буквальное толкование некоторых новейших юридических актов вызывает нарекания.

Так, п. 2 Постановления Правительства РФ от 17 ноября 2007 г. N 781 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных» гласит: «Федеральной службе безопасности Российской Федерации и Федеральной службе по техническому и экспортному контролю утвердить в пределах своей компетенции в 3-месячный срок нормативные правовые акты и методические документы, необходимые для выполнения требований, предусмотренных Положением, утвержденным настоящим Постановлением». Здесь союз «и» после словосочетания «нормативные правовые акты» вполне определенно означает, что методические документы к ним не относятся. И при этом Правительство подчеркивает их необходимость, а, по сути -- обязательность для реализации принятых юридических норм.

Между тем немало методических правил, указаний оформляется приказами министерств, постановлениями или распоряжениями должностных лиц государственного аппарата.

Полагаем, что этот тип юридических актов (назовем их «методические правовые документы») необходимо унифицировать, дать им единое наименование и в каждом конкретном случае при его утверждении избирать адекватную форму (закон, указ, приказ, распоряжение).

По мнению специалистов, отсутствие у рекомендаций обязательной силы не дает оснований для лишения их статуса источников вторичного права ЕС, а лишь исключает возможность применения санкций за неисполнение закрепленных в них правил Шевцов А.Л. Система источников развития права Европейского союза (теоретико-правовое исследование): Тамбов, 2008. с. 20.. И действительно, они представляют собой самостоятельное нормативное явление, поскольку создают условия для принятия норм права. Иными словами, правовые рекомендации здесь содержат побуждение к юридическому действию.

В конце 2005г. вышло в свет небольшое, но весьма интересное в теоретическом аспекте и полезное в практическом плане издание -- «Комментарии к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов». В 2007г. появилось второе, исправленное и дополненное издание Комментарии к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов. М., 2007.с. -215.. Работа включает не только методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, но и комментарии к некоторым их положениям.

В Комментариях приводятся примеры и правовые конструкции, не вошедшие в текст Методических рекомендаций, но имеющие практическую значимость, акцентируется внимание на ошибках, наиболее часто встречающихся при оформлении законопроектов, раскрывается суть некоторых рекомендаций и разъясняются цели установления и применения. Конкретных юридико-технических правил.

Речь идет о том, что комментарии в любом случае не могут содержать рекомендательные нормы права, а в данном случае выражают личное мнение авторов. Но гораздо важнее иной юридический нюанс -- по изданию неясно, кто именно и когда утвердил эти Методические рекомендации. А без этих реквизитов, думается, относить материал к официальному и юридически обязательному документу нельзя.

Некоторые из предлагаемых в этом документе рекомендаций (например, о преамбулах нормативных правовых актов) неприемлемы и в состоянии причинить, вред текущему и планируемому законотворческому процессу.

И последнее. Требуется создание многоуровневой системы учета и организации оценки выдвинутых идей законопроектов. Постепенно сформируется банк идей законопроектов. Для выполнения этой масштабной работы необходим независимый общественный центр, который сам не должен оценивать суть идей законопроектов. Он должен взять на себя сугубо технические функции -- регистрацию и организацию общественной экспертизы качества и перспективности идей законопроектов. И здесь неоценимую помощь может оказать Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, где в советское время велась картотека законодательных предложений (она и сейчас существует).

Глава 2. Правотворческий процесс

Правотворчество -- это процесс, который состоит из определенных стадий - это законодательная инициатива со стороны строго определенных Конституцией субъектов права; решение компетентного органа о необходимости издания акта; подготовка концепции и проекта нормативного акта; обсуждение проекта нормативного акта в комиссиях, комитетах, палатах, на сессиях законодательного органа; принятие нормативного акта в определенном порядке (например, путем голосования); опубликование нормативного акта. Но основная составляющая стадии правотворчества - это законотворческий процесс.

Любой вид организационной деятельности государства протекает в определенных процессуальных рамках, имеет свою особую процедуру, распадается на определенные этапы. Чем более разработана и совершенна такая процедура, тем глубже укрепляются демократические принципы научного управления обществом, тем эффективнее государство воздействует на развитие общественных отношений.

Есть своя особая процедура и в сфере создания норм права. Без установления определенного порядка правотворчества и строгого проведения его в жизнь невозможно оперативно осуществлять совершенствование законодательства, повышать его эффективность, проводить начала законности в правотворческой деятельности.

Не отвергая существования неписаных источников права, в данной статье в целях исследования автор исходит из формального подхода и под правотворчеством понимает создание норм исключительно писаного права.Тем более что важной особенностью правотворческой деятельности в переходный период (в котором находится сейчас наше государство) выступает закономерный приоритет писаного права; преобладающее значение получает правоустановительная деятельность государства. Основные нормотворческие функции в переходный период должны быть сосредоточены в руках компетентных органов государственной власти с условием выражения ими общесоциальных интересов Сорокин В.В. Концепция эволюционного преобразования правовых систем в переходный период: Монография. Барнаул, 2006. с. 274..

Существует общетеоретическое понятие юридического процесса, одним из видов которого является правотворческий юридический процесс. Полагаем, что правотворчество и правотворческий юридический процесс -- это синонимичные понятия, поскольку правотворчество, как и правотворческий юридический процесс, проходит ряд строго очерченных этапов, стадий. Правотворчество достигает цели исключительно в рамках правотворческого юридического процесса. Правотворческий юридический процесс есть легальная форма правотворчества.

Предлагаем под юридическим процессом понимать регламентируемую нормами права целенаправленную динамическую деятельность любого субъекта права, обладающего правами и обязанностями, носящую комплексный характер и представляющую собой совокупность последовательных взаимосвязанных правовых процедур, действий, возникающих по поводу защиты прав, охраняемых законом интересов.

Рассмотрим несколько подходов к определению правотворческого процесса и правотворчества.

Так, Т.В. Кашанина, исходя из анализа действующего российского законодательства, указывает, что в Российской Федерации издано и действует около двух тысяч законов. Федеральных нормативных актов (законов, указов, постановлений, инструкций) насчитывается около 121 тысячи. Если же сложить вместе федеральные нормативные акты и акты субъектов Федерации, всего получится более 500 тысяч. Цифра получается значительной. Отсюда вытекает, что правотворчество -- настолько важная деятельность, что она:

затрагивает интересы каждого гражданина;

определяет основные параметры поведения всех людей.

Итак, правотворчество -- это деятельность по созданию (изменению или отмене) правовых норм Кашанина Т.В. Юридическая техника: Учебник. М., 2008. с. 137.. К сожалению, Т.В. Кашанина в указанном определении не обозначает субъектов, уполномоченных создавать (изменять, отменять) правовые нормы.

В правотворческом процессе, завершающемся изданием юридического нормативного акта, имеет существенное значение не только процедура прохождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, но и процедура его подготовки. При этом определяющим в правотворческой процедуре является решение компетентного органа о выработке проекта. Это первичное для официальной правотворческой процедуры действие, в котором и выражается политическое решение о необходимости тех или иных преобразований в нормативном содержании правовой системы. Однако с таким выводом профессора С.С. Алексеева нужно не согласиться, поскольку процедура подготовки проекта нормативного акта может и не завершиться инициированием правотворческого юридического процесса. Есть вероятность, что проект акта по ряду причин будет не реализован и останется без движения. Следовательно, в таком случае, ни о каком правотворческом юридическом процессе речь не идет.

Предлагаем под правотворческим юридическим процессом понимать то же, что В.Н. Протасов именует правотворческой юридической процедурой. В частности, он утверждает, что для последней главным является правоотношение, находящееся вне сферы общей, «массовой» реализации правовых норм, правоотношение, в рамках которого существует и реализуется специфическое юридическое «право на правотворчество» и которое имеет особое целевое назначение -- формирование правовых норм Протасов В.Н. Теория права и государства. Конспект лекций для вузов. М.: Юрайт, 2007 с. 8..

В учебнике по проблемам теории права и государства под редакцией профессора В.С. Нерсесянца под правотворчеством понимается форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. академика РАН, д.ю.н., проф. В.С. Нерсесянца. М., 2007. с. 307.. В этом случае авторы упускают из виду такой субъект правотворчества, как общество (народ), а, следовательно, такой вид правотворческого юридического процесса, как правотворчество народа. Заметим попутно, что основными видами правотворчества можно считать: а) правотворчество компетентных государственных органов; б) правотворчество уполномоченных государством общественных организаций; в) непосредственное правотворчество народа.

Проанализировав вышесказанное, присоединяемся к мнению профессора В.В. Сорокина, определяющего правотворчество как целенаправленную деятельность органов государственной власти либо самого общества по установлению или санкционированию общеобязательных правил поведения Сорокин В.В. Теория государства и права переходного периода: Учебник. Барнаул, 2007. с. 314.. Следовательно, правотворческий юридический процесс -- это регламентируемая нормами права целенаправленная динамическая деятельность органов государственной власти либо самого общества, носящая комплексный характер и представляющая собой совокупность последовательных взаимосвязанных правовых процедур, действий, возникающих по поводу установления или санкционирования общеобязательных правил поведения.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12