|
Меню
|
|
|
|
|
|
|
Организация регионального и местного управления в федерациях
|
|
|
2. Современное состояние германского регионального и местного управления2.1 Общие положения германского федерализмаСегодня Германия - это федеративное государство с формой правления парламентская республика. Для нее характерна большая степень децентрализации власти, что явилось следствием, с одной стороны, исторических традиций, а с другой, стремления противников Германии во II мировой войне не допустить возрождения мощного централизованного государства. [4]Германия состоит из 16 земель с одинаковым конституционно-правовым статусом, то есть имеет симметричное федеративное территориальное устройство. Германский Основной закон предусмотрел возможность переформирования федеральной территории с тем, чтобы обеспечить такие размеры и производительные возможности земель, которые позволяли бы им эффективно выполнять свои задачи. При этом должны учитываться земляческая общность, исторические и культурные взаимосвязи, хозяйственная целесообразность, а также требования регионального пространственного устройства и территориального планирования. [12]ФРГ построена по территориальному принципу. Других территориальных образований, кроме земель, являющихся субъектами федерации, в ее составе не существует (административно-территориальное деление - это уже деление земель). [15]2.2 Правовые основыОсновной закон учредил в ФРГ федеративную форму территориального устройства. Федерация возникла не в результате договора ее субъектов, а в силу императивных указаний оккупационных держав. Вопрос о федеративном государстве не может быть предметом пересмотра (п.3 ст.79). Согласно ст.30 "осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает другого порядка". Но эта норма тут же уточняется в следующей статье: "Федеральное право имеет перевес над правом земель". К ведению последних относятся области их исключительной компетенции, точно не оговоренные в Конституции и имеющие остаточный характер (ст.70), а также сфера конкурирующей компетенции в случаях, когда федерация не использует своих полномочий в этой области. [9]По сравнению с огромной компетенцией штатов в США автономия земель ФРГ не кажется столь значительной. К их ведению относится культура, строительство, местные финансы, образование. Земли имеют право заключать международные соглашения (например, в 1965 г. Бавария заключила Конкордат с Ватиканом). Исполнительными органами власти являются земельные правительства, а премьер-министр (буквально - "министр-президент") совмещает функции главы правительства и главы "государства", т.е. главы земли. Правительство подотчетно ландтагу. Ландтаги однопалатны; исключение составляет Бавария, в которой местный парламент имеет двухпалатную структуру. В каждой земле (за исключением Шлезвиг-Гольштейна) существует свой орган конституционного контроля. Земли обладают достаточно развитыми формами непосредственной демократии. Если федеральный Основной закон предусматривает проведение референдума только при территориальных изменениях, то в землях получили распространение конституционные и законодательные референдумы, народная инициатива для роспуска ландтага, народная законодательная инициатива. [9]В ФРГ нет федерального закона о местных органах власти, тем не менее Основной закон страны признает фундаментальный принцип создания на демократической основе местных общин, в чьи функции входит рассмотрение вопросов местного значения. Местные правительства создаются в соответствии с весьма разнообразными по своему содержанию Конституциями земель. Главной задачей местных властей является осуществление законов земель, которые во многом основываются на "структурных" федеральных законов. [4]Основной закон разграничивает компетенцию Федерации и земель отдельно в области законодательства и отдельно в области исполнения федеральных законов. [12]2.3 Региональное управлениеСистема современного регионального управления ФРГ своими корнями восходит к средневековым германским идеям ганзейских городов, "товариществ", а также к реформа началам XIX века. Этапы становления этой системы связаны со следующими периодами государственного становления страны: период с начала XIX в. до завершения объединения германии, Кайзеровская империя, Веймарская республика, фашистская диктатура, период после разгрома фашизма. Земли самостоятельно ведут свою внутреннюю политику с учетом местных интересов. Для улучшения управления земли разделены, кроме Шлезвиг-Гольштейна, Саара и городов Бремена, Гамбурга и Берлина, на округа (Regierungbezirke), каждый из которых возглавляется правительственным президентом, обладающим значительными полномочиями в сфере планирования и координации. Через них министры правительств земель осуществляют сотрудничество с руководством районов и городов в ранге районов. [4]Положение и организация административно-территориальных единиц регулируются конституциями земель. Они устанавливают, в частности, что государство (имеется в виду прежде всего земля) должно предоставлять денежные средства общинам и их объединениям, устанавливать источники доходов, которыми они вправе пользоваться по своему усмотрению. Более детально организация административно-территориальных единиц регулируется уставами общин и округов. Общины вправе принимать решения по вопросам общинного транспорта, строительства жилья, школ, местных дорог, спортивных сооружений, туризма и др., для чего они могут устанавливать местные налоги. Аналогичными полномочиями, но в более широких масштабах пользуются округа (крупные города приравниваются к округам). [14] Во всех административно-территориальных единицах, кроме округов, существуют представительные органы, избираемые гражданами (а иногда и постоянно проживающими негражданами) на срок от 4 (например, в земле Гессен) до 6 лет (Бавария). В самом общем виде схема управления в округах, районах, общинах сходна. Во главе округа стоит правительственный президент (регирунгспрезидент), назначенный правительством земли. Он следит за соблюдением законов и актов правительства и федерации, и земли. Представительного органа в округе нет. В районе имеется избираемое на срок от 4 до 6 лет районное собрание, в выборах в некоторых землях участвуют и постоянно проживающие граждане. Глава администрации района - ландрат избирается в одних землях районным собранием, в других - непосредственно избирателями. [14]2.4 Местное управлениеКоммунальное право континентальной Европы всегда радикально отличалось от аналогичного права американской традиции. В США и теоретики, и практики вполне в духе common law намеренно не различали государственное управление, с одной стороны, и местное управление, с другой. Напротив, местное управление в континентальной Европе со времен Французской революции 1789 г. и отчасти доныне понимается как "свобода от или против государства". Правда, следует отметить, что анти-этатистские тенденции идеологии местного самоуправления в настоящее время не имеют существенного влияния. В этом смысле интересна эволюция системы местного управления в Германии: известный прусский реформатор барон фон Штайн отказался от якобинского понимания коммунального управления и выдвинул контр-идеологему. Фон Штайн понимал местное самоуправление как "свободу в государстве". В Прусском Городском Уложении от 19 ноября 1808 года фон Штайн определяет смысл местного самоуправления следующим образом: "Гражданское население приобретает неделимое право управлять делами своего сообщества. Все воздействие государства ограничивается лишь надзором за тем, чтобы ничто не предпринималось против цели государства и чтобы соблюдались действующие законы.Таким образом, в континентальной Европе в отличие от США для местной власти были изначально характерны элементы дуализма управления. Так, соответствующие институты в Германии die Aufscht (="надзор"), изначально обеспечили соприсутствие власти государственных органов на уровне коммунального самоуправления. [7]Самоуправление, согласно современной германской доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. [3]Статус общин в Германии характеризуют следующие положения:община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления;община регулирует сферу своей деятельности посредством Устава, который не должен противоречить закону;община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.Коммунальная власть в континентальной Европе по необходимости носила дуалистический характер. Дуализм вообще был характерен для местного управления и средневековой Европы. В этой связи представляет интерес традиционное для свободных городов европейского Средневековья магистратское управление.2.5 Магистратская система местного управленияКлассический вариант этой системы управления напоминает американскую модель "сильный совет - слабый мэр". Другими словами, классическая магистратская модель является континентальным аналогом системы верховенства представительного органа. Следовательно, в магистратской модели традиционного типа председатель совета является лишь primus inter pares, вся власть сосредоточена в самом совете. Отличие от американской модели "сильный совет - слабый мэр" заключается лишь в том, что магистратская система является бикамеральной и следовательно имеет двух председателей. [7]Помимо городского собрания (="большого совета") действует еще и магистрат (="малый совет"), которому и принадлежат основные полномочия действительной власти. С теоретической точки зрения классическая магистратская модель представляет собой попытку совмещения двух элементов управления:1) Демократического (=городское представительное собрание) и 2) олигократического (="совет патрициев"). При этом монократический орган (председатель соответствующего совета) играл второстепенную роль, т.е. выполнял в основном координирующие и представительные функции.Основной недостаток классической магистратской модели заключается в том, что рано или поздно она по инерции трансформируется и приобретает квази-монистический характер. Образно говоря, монократический элемент управления (председатель большого или малого совета) может "мстить" за свое неполноценное присутствие двояким образом:(1) поскольку магистратская система предусматривает для каждого совета особого председателя, то они, будучи ограничены во власти внутри соответствующего коллегиального органа, могут направлять свою энергию вовне. Как персонифицированные политические антиподы они в отношении друг друга могут избрать стратегию постоянного конфликта;(2) ввиду необходимости смягчения указанного персонифицированного конфликта, магистратская система объективно тяготеет к рецепции института персональной унии. Другими словами, рано или поздно вместо двух примерно равнозначных "слабых председателей" появляется один "сильный бургомистр", который и сочетает функции председателя магистрата с полномочиями главы местной администрации. При этом "большой совет" сохраняет своего отдельного председателя в его прежнем качестве простого координатора заседаний. Бургомистр (он же председатель "малого совета") со временем объективно приобретает малопрозрачные и неподконтрольные полномочия, которыми в классической магистратской системе не обладал ни один из двух председателей;В настоящее время классическая магистратская модель в чистом виде уже нигде не существует. В современной Германии, а именно в землях Гессен, Бремен и в городских общинах земли Шлезвиг-Гольштейн, действует т. н. квази-магистратская система (unechte Magistratsverfassung). Так же, как и в классической магистратской системе, современный немецкий магистрат ("малый совет", "верхняя палата") является важнейшим органом местного управления. Магистрат в основном состоит из сотрудников, работающих на профессиональной основе, которые возглавляются бургомистром. Последний является председателем магистрата и в качестве главы местной исполнительной власти избирается из состава "большого совета". Таким образом, глава местной администрации одновременно является главой магистрата и собрания городских представителей (="большой совет"). В последнем избирается особый председатель, наделенный церемониальными функциями. [7]Среди достоинств современной квази-магистратской системы следует назвать:(1) механизм т. н. двойного сита, или двухступенчатого отбора членов магистрата, которые сначала избираются населением в городское собрание (="большой совет"), а затем уже в магистрат. Если первый уровень отбора является чисто политическим, то при выборах магистрата очень большое значение приобретают деловые и профессиональные качества претендента в "малый совет" (="городское правительство");(2) принцип двухступенчатого положительного конфликта, а именно (1) между "большим советом" и "малым советом"; (2) между председателем "большого совета", с одной стороны, и бургомистром в качестве главы магистрата, с другой;(3) механизм многоступенчатого непосредственного контроля за: (1) деятельностью бургомистра со стороны магистрата; (2) деятельностью магистрата со стороны городского собрания ("большого совета"); (3) деятельностью городского собрания со стороны местного населения;Среди недостатков магистратской системы следует отметить:(1) присущий магистрату технократический стиль управления, т.е. определенный иммунитет (и, в тенденции, безразличие) членов "городского правительства" по отношению к политическим требованиям местного населения, поскольку магистрат не несет непосредственной солидарной, ни персональной ответственности перед гражданами;(2) возможность негативного (деструктивного) конфликта между главными органами магистратской системы, особенно "большим советом" и "малым советом".
Страницы: 1, 2, 3, 4
|
|
|
|
НОВОСТИ
|
|
|
|
|
|