Представляется, что в том случае, когда опекун состоит в браке, необходимо устанавливать так называемую полную опеку (попечительство), т.е. опекунами назначать обоих супругов. А если один из них возражает против этого, в установлении опеки (попечительства) должно быть отказано. При удовлетворении заявления об установлении опеки (попечительства) ребенок передается на воспитание в семью опекуна (попечителя).

Если опекун (попечитель) состоит в браке, все вопросы, касающиеся воспитания детей, должны решаться по взаимному согласию супругов. Кроме того, опека обоими супругами позволит избежать проблем, касающихся воспитания и содержания ребенка. Главу 20 СК РФ следовало дополнить таким положением. В прежнем КоБС РСФСР имелись нормы об опеке с иностранным элементом. В новом СК РФ таких правил не содержится. Опека и попечительство могут быть установлены над иностранными гражданами, постоянно проживающими на территории РФ, и в отношении детей, проживающих вне пределов РФ. Опекунами российских детей могут быть и иностранцы, постоянно проживающие на территории РФ. В этих случаях необходимо исходить из законодательства РФ и государства, гражданином которого является другой участник опеки (попечительства).

Представляется, что опеку (попечительство) необходимо устанавливать судом, поскольку такой порядок позволяет в полной мере обеспечить соблюдение интересов ребенка и норм права. Административная процедура чрезмерно упрошена, что влечет множество ошибок. Следует отметить, что в дореволюционной России действовали сиротские суды (ст. 233-249 СЗТ), рассматривавшие такие вопросы. Кроме того, для усыновления предусмотрен судебный порядок, а для установления двух других форм устройства детей - административный. Думается, что нет необходимости в установлении разного порядка определения форм устройства.

Возникает вопрос о том, имеются ли различия между опекой и попечительством. По мнению проф. A.M. Нечаевой, разницы между опекой и попечительством нет, когда речь идет о защите личных прав подопечных, и такая разница существует при защите имущественных прав Нечаева A.M. Семейное право. Курс лекций. - М. Норма. 1998. -С. 299.. С таким мнением согласиться нельзя.

Различие между опекой и попечительством существует, и определяется оно, как справедливо отмечает Д.И. Мейер, тем, что опекун представляет личность опекаемого, действует за опекаемого, а попечитель должен эту личность поддерживать советами. Мейер Д.И. Указ. соч. - С. 396. При этом такое положение существует независимо от того, о защите каких прав идет речь. Различие между опекой и попечительством состоит в объеме правомочий опекуна и попечителя и степени их участия в осуществлении прав подопечного. Сходство между опекой и попечительством состоит в основаниях возникновения и целях. Основанием возникновения является постановление органа местного самоуправления об установлении опеки (попечительства). Цель состоит в обеспечении воспитания, образования, содержания ребенка и защите его прав. В том случае, когда ребенок помещается на полное государственное попечение в воспитательное, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты населения, опекун (попечитель) ему не назначается, а исполнение опекунских обязанностей возлагается на администрацию этого учреждения (ст. 147 СК РФ). Опеку и попечительство в зависимости от гражданства опекуна (попечителя) можно подразделять на опеку (попечительство) гражданином Российской Федерации (национальная опека), иностранцами и липами без гражданства (опека с иностранным элементом).

Как свидетельствует судебная практика, органы опеки и попечительства не всегда своевременно определяют формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Так, Перовский межрайонный прокурор г. Москвы обратился в суд с заявлением к органам опеки и попечительства о назначении ребенку опекуна. В обоснование заявленного требования прокурор указал, что малолетняя И. совместно со своими родителями проживала в двухкомнатной квартире в г. Москве. В 1999 г. умерла ее мать. Отец и девочка временно стали проживать у родственников в г. Туле по месту жительства родственников. В 2002 г. отец девочки умер. Девочка осталась проживать с бабушкой в г. Туле, а зарегистрирована была в г. Москве. Органы опеки и попечительства одного из районов г. Тулы не определили форму устройства девочки и обратились с такой просьбой к органам опеки и попечительства г. Москвы по месту регистрации ребенка. Органы опеки и попечительства по месту регистрации отказали в назначении ребенку опекуна. По мнению прокурора, действия органов опеки и попечительства по месту регистрации девочки не соответствовали закону. Возражая против заявленных требований, органы опеки и попечительства ссылались на то, что вопрос об устройстве ребенка в семью должен быть решен органами опеки и попечительства по месту фактического проживания девочки, которая к тому времени в течение пяти лет проживала в г. Туле. Суд заявление прокурора удовлетворил.

Представляется, что решение суда не соответствует требованиям ст. 121, 122. 123 СК РФ, положения которых не были учтены при разрешении дела. Органы опеки и попечительства по месту фактического жительства ребенка без законных оснований не разрешили вопрос об определении формы устройства ребенка Обзор судебной практики Верховного суда за IV квартал 2003 года // Бюллетень Верховного Суда. - 2004. - №1. - С.26..

Именно этот орган, выявив ребенка, оставшегося без попечения родителей, обязан решить вопрос об избрании одной из форм его устройства. Кроме того, прокурор ограничил формы устройства ребенка лишь опекой и попечительством, что недопустимо.

Представляется, что назрела необходимость принять федеральный закон РФ «Об опеке и попечительстве в РФ», в котором четко определить понятие опеки (попечительства), его цели и задачи, полномочия опекунов (попечителей) и другие необходимые условия для реализации нрава ребенка жить и воспитываться в семье опекуна (попечителя).

ГЛАВА 2. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ КАК СИСТЕМА ПРАВООТНОШЕНИЙ

2.1 Субъекты правоотношений, возникающих из установления опеки и попечительства

С одной стороны, в договоре об опеке (попечительстве) участвует публичный субъект (муниципальное образование), от имени которого выступает его орган, наделенный соответствующими полномочиями.

Органы государства или муниципальных образований самостоятельно в гражданско-правовых отношениях не участвуют, они могут лишь в соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени государственных или муниципальных образований приобретать и осуществлять права и обязанности Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) (издание третье, исправленное, дополненное и переработанное) / Под ред. Садикова О.Н. - М. Инфра-М. 2005. - С. 125.. Самостоятельное участие органа опеки и попечительства в гражданских правоотношениях допустимо лишь при осуществлении им хозяйственных функций, направленных на обеспечение деятельности соответствующего властного аппарата. Однако в этих немногочисленных случаях он может выступать в гражданском обороте только в качестве юридического лица - учреждения, созданного на праве оперативного управления имуществом Брагинский М.И. Участие органов исполнительной власти в отношениях, регулируемых гражданским законодательством // Гражданское законодательство: практика применения в вопросах и ответах. - М. Норма. 2002. - С. 4..

Правоотношение, возникающее из договора об опеке (попечительстве), имеет своей целью устройство лица, нуждающегося в социальной заботе. Такая задача ни в коем случае не относится к внутрихозяйственным, более того, имеет общефедеральный масштаб. Следовательно, при заключении договора орган опеки и попечительства лишь формирует и выражает волю публичного субъекта, муниципального образования. Такой подход к определению стороны правоотношения опеки (попечительства) должен найти закрепление в законодательстве. В п. 1 ст. 34 ГК РФ необходимо прямо указать, что органы опеки и попечительства, выполняя возложенные на них функции, действуют от имени соответствующего муниципального образования. Это поможет в том числе верно установить субъекта ответственности, в частности, за неисполнение обязательств муниципального образования по возмещению опекуну (попечителю) понесенных им расходов или по уплате ему предусмотренного договором вознаграждения Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. Мозолина В.П., Малеиной М.Н. - М. Норма. 2004. - С. 64..

При правильном подходе к определению субъекта правоотношения устраняется одна из острых проблем современной судебной практики - вопрос о том, кто является ответчиком в деле о взыскании денег с органа опеки и попечительства и каким образом должно быть исполнено судебное решение. В этой работе уже говорилось о проблеме выплат "опекунских" пособий. В сущности эти деньги представляют собой суммы расходов, которые несет опекун или попечитель ребенка, исполняя свои обязанности. В судебной практике сложилось убеждение в том, что ответчиком по делу о взыскании таких сумм может быть признан лишь тот орган опеки и попечительства, который обладает статусом юридического лица Михеева Л.Ю. Опека и попечительство. Правовое регулирование: Учебное пособие. - М. Городец. 2002. - С. 97.. Это не совсем так, поскольку ответчиком должен быть признан соответствующий публичный субъект (муниципальное образование), а исполнение судебного решения должно осуществляться за счет нераспределенной части его имущества, казны.

На стороне опекуна (попечителя) выступает специальный субъект физическое лицо (или несколько лиц). При этом возможность стать опекуном (попечителем) принадлежит не каждому гражданину и зависит от соответствия характеристики личности требованиям закона (ст. 35 ГК РФ и ст. 146 СК РФ). Так, не может быть опекуном лицо, лишенное родительских прав. Само по себе лишение родительских прав представляет собой ограничение его гражданской правоспособности, произведенное с соблюдением правила п. 1 ст. 22 ГК РФ. В то же время следует считать, что лицо, восстановленное в родительских правах, имеет право быть опекуном или попечителем.

Отказ в заключении договора об опеке (попечительстве) возможен и по причине недостатков нравственных и иных личных качеств заявителя, в том числе при установлении опеки (попечительства) над детьми - по причине наличия определенного заболевания. Такие недостатки не относятся к числу обстоятельств, являющихся основанием для ограничения в соответствии с законом правоспособности физического лица. Из этого следует, что в силу закона орган опеки и попечительства вправе отказать заявителю в назначении его опекуном или попечителем по причине наличия информации, ставящей под сомнение его личные качества.

В то же время при соблюдении всех указанных в законе условий отказ от заключения договора с лицом, предложившим свою кандидатуру для исполнения обязанностей опекуна (попечителя) над конкретным подопечным, для муниципального образования невозможен. Такой отказ может быть обоснован только интересами подопечного, в частности, необходимостью устройства лица в иной предусмотренной законом форме.

А.И. Загоровский отмечал, что, в отличие от европейских законодательств, законодательство Российской империи не закрепляло для родственников подопечного преимущественного права на занятие опекунской должности. Идея о привлечении родственников к опеке получила свое отражение лишь в проекте Гражданского уложения Загоровский А.И. Курс семейного права / Под ред. и с предисловием Томсинова В.А. - М. Инфра. 2003. - С. 419, 447.. Представляется, что такое предложение может быть реализовано в современном законодательстве.

В сфере устройства детей критерии выбора форм их устройства установлены законодательно и предопределены содержанием права ребенка жить и воспитываться в семье. Однако усмотрение органа опеки и попечительства при выборе стороны по договору, в сущности, почти не ограничено, а случаи необоснованного отказа заявителям в назначении их опекунами или попечителями детей нередки. Что же касается устройства совершеннолетних граждан, нуждающихся в попечении, то в этой области законодательство не содержит ориентиров для выбора формы устройства и не может их устанавливать, поскольку каждый нуждающийся в социальной заботе гражданин индивидуален. Его устройство должно определяться, отправляясь от его конкретных интересов.

Исходя из основной цели опеки и попечительства - защита интересов подопечного лица - к договору об опеке (попечительстве) необходимо применять положения ГК РФ о заключении договора в обязательном порядке, содержащие такой механизм, как обращение в суд с требованием к органу опеки и попечительства о понуждении к заключению договора. Именно в судебном порядке будет установлено, насколько необходима подопечному такая форма устройства, как опека (попечительство), насколько соответствует заявитель требованиям закона и на каких условиях должно быть заключено соглашение об опеке (попечительстве).

Дело в том, что лицо, желающее стать опекуном (попечителем), имеет право на то, чтобы им стать. Это право входит в содержание его правоспособности и обусловлено природной потребностью человека заботиться о ком-либо. Обеспечение реализации этого права возможно только путем обращения в суд с требованием к публичному субъекту о назначении его опекуном (попечителем), т.е. о понуждении к заключению договора.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6