во-вторых, в нормативном договоре в качестве хотя бы одной из сторон предполагается участие органа государственной власти, причем чем более высокое место в управленческой иерархии занимает государственный контрагент, тем выше юридическая сила договора;

в-третьих, нормативные договоры заключаются в публичных интересах, их целевая направленность - это достижение общего блага, т.е. общественные цели здесь преобладают;

в-четвертых, нормативные договоры содержат правила поведения, регулирующие поведение не только (а иногда и не столько) непосредственных участников договора, сколько иных коллективных и индивидуальных субъектов. Нормативный договор, таким образом, не замыкается внутри системы договаривающихся сторон, но имеет и внешне юридическое воздействие;

в-пятых, многочисленность и неопределенность адресатов договорных норм, т.е. тех субъектов, на которых (согласно предыдущему пункту) направляется юридическое воздействие договора;

в-шестых, договорные нормы всегда рассчитаны на длительное действие и неоднократное применение;

в-седьмых, нужно отметить особую, строго формальную процедуру заключения нормативных договоров и специальный порядок рассмотрения споров и конфликтов, связанных с их исполнением (Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ или специальные согласительные процедуры);

в-восьмых, недопустимость в любых обстоятельствах изменения или отказа от исполнения договорных условий в одностороннем порядке.

Нормы о непреодолимой силе (форс-мажор) здесь неприменимы; в-девятых, в отличие от индивидуальных договоров, содержание которых, как правило, составляет коммерческую тайну, для нормативного договора характерно его официальное опубликование. В силу общеобязательности договорных условий оговорка о конфиденциальности здесь неприменима. Неопубликованный нормативный договор по общему правилу не порождает правовых последствий.

Нормативные договоры служат правовой базой для издания административных актов, заключения индивидуальных договоров, совершения иных юридически значимых действий. Это отличает их от договоров индивидуального характера, устанавливающих (изменяющих, прекращающих) конкретные правоотношения. Заметим, что нормативные договоры обычно носят комплексный характер, выступая одновременно в качестве источников нескольких правовых отраслей.

Перечисленные признаки нужно рассматривать системно. Скажем, коллективные договоры не обладают некоторыми из вышеуказанных свойств, что не лишает их нормативных качеств. На практике встречаются правовые акты смешанного характера, содержащие как нормы права, так и индивидуальные предписания. Аналогично этому есть и договоры смешанного типа. "Один и тот же договор, - читаем у Н.Г. Александрова, - в одной части может устанавливать юридические нормы, а в другой - конкретные субъективные правомочия и обязанности сторон".

Административные договоры чаще других договоров и соглашений имеют нормативный характер. Именно особая нормативная природа подчас отличает административные (публично-правовые) договоры от договоров частного права. Верно замечает В.А. Кикоть: "Исходя из гражданско-правовой теории договора, нельзя понять некоторые свойства административного договора, например, его способность в силу реализуемых им правомочий участников быть одновременно нормативно-правовым актом". Аналогичную позицию занимает Б.П. Курашвили, отмечая, что административные договоры по своей организационно-правовой природе выступают как выражение координационной формы организации государственного управления и как акты локального нормотворчества. При этом они дополняют субординационные формы управления и конкретизируют общую нормативно-юридическую основу управленческой деятельности.

Нормативная природа многих административных договоров объясняется их публично-правовой природой и функциональным назначением. В отличие от договоров частного права, здесь атрибутивно действует государственно-властный участник, реализующий в рамках своей компетенции функции государственного управления. Поэтому в административном договоре всегда так или иначе выражается государственная воля к созданию определенного правового состояния. Участниками таких договоров выступают, как правило, высшие органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также общественных объединений, местных коллективов. В качестве примера можно привести договоры о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, которые являются нормативной базой для издания различных индивидуально-правовых актов (административных, юрисдикционных, договорных, планово-экономических и др.). Юридическая сила внутрифедерального договора определяется аналогично юридической силе иных правовых актов местом государственных контрагентов в управленческой иерархии. Общеобязательность договорных условий для многочисленного и формально неопределенного круга третьих лиц подтверждает их нормативный характер.

К сожалению, до сих пор нет единства в вопросе официального обнародования внутрифедеральных договоров. Так, Договор с Республикой Башкортостан был опубликован сначала в республиканской газете "Вечерний Башкортостан", затем - в Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и лишь много позже - в "Российских вестях". Договоры с Республикой Татарстан, Калининградской и Свердловской областями были опубликованы в "Российской газете" (в последнее время внутрифедеральные договоры публикуются в "Российских вестях"). Однако какие-либо сроки опубликования не соблюдаются и не установлены законодательно. Данное положение сложилось из-за неопределенности в нормативном положении данных договоров, соотношении их юридической силы с другими нормативными актами. Действительно, если перед нами обычное соглашение индивидуального характера, то его обязательная публикация не требуется. Это логично, ибо тогда пришлось бы публиковать тысячи иных соглашений, опосредующих договорные связи в обществе. Но внутрифедеральные договоры содержат не просто индивидуальные правила поведения, а нормы права и по юридической силе занимают место, сравнимое с федеральным законодательством. По нашему мнению, необходимо дополнить Собрание законодательства Российской Федерации разд. 6 "Нормативные договоры", где следовало бы публиковать нормативные договоры, заключенные высшими органами государственной власти Российской Федерации. Сроки опубликования должны быть нормативно установлены включая момент вступления договора в юридическую силу.

Нормативными являются и соглашения о разграничении полномочий по отдельным предметам ведения, заключаемые на основе внутрифедеральных договоров органами исполнительной власти федерального и регионального уровней. Общее количество таких соглашений ("По вопросам собственности", "О бюджетных взаимоотношениях", "О конверсии", "О природных ресурсах", "О пенсионном обеспечении" и т.п.) в настоящее время перевалило за сотню.

Нормативный характер имеют и некоторые межведомственные договоры. Например, Соглашение между Минфином и Центральным Банком РФ "О порядке использования на валютных биржах Российской Федерации части средств Восстановительного займа, предоставленного Российской Федерации Международным банком реконструкции и развития" от 27 ноября 1992 г . Другой пример - Генеральное соглашение о совместных скоординированных действиях по созданию условий для устойчивого функционирования предприятий этих отраслей в осенне-зимний период 1994-1995 гг. на основе стабилизации цен и тарифов, улучшения расчетов за поставляемую продукцию и оказываемые услуги, подписанное Министерством путей сообщения, Минтопэнерго, Комитетом РФ по металлургии, государственным предприятием "Росуголь" и РАО "ЕЭС России" в 1994 г . Данное Соглашение имеет нормативный характер, его положения обязательны не только для сторон соглашения, но и для иных предприятий соответствующих отраслей.

Нормативными являются Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ и отраслевые (тарифные) соглашения, устанавливающие общие принципы согласованного проведения социально-экономической политики, основные направления социально-экономического развития отрасли, оплату и условия труда, социальные гарантии для работников отрасли (профессиональных групп), регулирующие вопросы занятости . Условия вышеуказанных соглашений носят общеобязательный характер и распространяются на работников, работодателей, органы исполнительной власти, которые уполномочили конкретных участников разработать и заключить соглашения от их имени. Мерой ответственности сторон за уклонение от участия в переговорах по заключению соглашений или невыполнение условий этих соглашений являются дисциплинарные и административные санкции, налагаемые на виновных должностных лиц.

В отечественном правоведении сложилось двоякое понимание источника права - как силы, творящей право, и как некой юридической формы - "резервуара", в котором находят свое выражение правовые нормы. В этом смысле говорят об источниках права в материальном и формально-юридическом смысле. Следуя традиции, к материальному источнику отнесем сам договорный процесс как волесогласование, достижение согласия договаривающимися сторонами, а к формально-юридическому - нормативный договор как юридический документ, т.е. результат такого волесогласования.

Возможен и более широкий подход к нормативному содержанию договора. Речь идет о так называемой "договорной", или "конвенциональной", теории права, вводящей понятие нормативной саморегуляции общества. Договорные правила при всей полярности их содержания признаются здесь проявлением особого свойства общества как системы - способности к самоуправлению (саморегуляции) и подлежат юридически значимому признанию в общем массиве нормативного регулирования. Согласно конвенциональной теории право рассматривается как результат многочисленных соглашений между коллективными и индивидуальными участниками. Отсюда делается вывод о том, что все договоры, надлежаще заключенные субъектами права (в том числе и административного), содержат правовые нормы (локальные, "конвенциональные", "микронормы") и являются источниками права. Наиболее последовательно отстаивает этот подход Т.В. Кашанина, считающая, что "в процессе заключения договоров создаются нормы, но нормы индивидуальные, то есть касающиеся конкретных и точно определенных индивидов и рассчитанные на них".

Включение договоров и соглашений, причем всех без исключения, в национальную систему права характерно для американской юридической доктрины, в отличие от континентальных правовых систем. Здесь традиционно используются понятия формального и неформального права. Последнее подразумевает и социальные нормы, устанавливаемые гражданами на основе соглашений. Оба типа, по мнению американских юристов, составляют правовую систему общества. В частности, О. Винсент указывает на ограниченный характер законодательной власти, ее государственных органов, принимающих и пересматривающих так называемое "статутарное право". По его мнению, в обществе существует широкое многообразие законодательных властей, и правотворчеством так или иначе занимаются все сегменты общества. При этом фундаментальные законодательные прерогативы принадлежат народу. Люди устанавливают законы своих взаимоотношений, используя свое право заключать друг с другом контракты. Заключаемые в обществе соглашения включаются в число правовых источников. "Из условий соглашений, заключаемых людьми для регулирования своих отношений на добровольной основе, - отмечает О. Винсент, - возникает независимый источник права. Добровольность договорных соглашений эквивалентна единодушному согласию участников правоотношений, устанавливающих некое общее правило".

Поддерживая конвенциональную теорию, Т.В. Кашанина говорит о наличии в обществе трех уровней нормативности: общегосударственном (на уровне государства), локальном (на уровне коллективных субъектов права) и индивидуальном саморегулировании (на уровне индивидов). Одним из видов последнего выступает договорное (координационное) регулирование, в результате которого вырабатываются "микронормы". Последние, по ее мнению, представляют собой правила поведения, рассчитанные на точно определенных людей либо дополняющие, конкретизирующие, уточняющие отдельные элементы общегосударственных норм.

Сторонники конвенциональной теории считают, что договорный процесс целиком охватывается термином "правотворчество". Причем договорное регулирование есть одновременно и процесс реализации права, поскольку производится в связи и по поводу конкретного случая, применительно к конкретным лицам и обязательно только для них. Т.В. Кашанина рассматривает договор и как юридический факт, и как источник права одновременно, а договорное регулирование -как форму слияния стадии правотворчества и стадии реализации права.

В целом, сторонники конвенциональной теории правильно отмечают, что право имеет социальный, а не государственный источник происхождения. Понимание права как исключительно государственного регулятора общественных отношений устарело и не соответствует действительности. Перенесение правотворческого процесса непосредственно в гражданское общество является безусловным прогрессом правовой мысли. Думается, правотворческая функция в той или иной мере должна быть присуща всем общественным институтам и отдельным лицам. Это позволяет включить негосударственных участников: общественные объединения, коммерческие и некоммерческие организации, индивидов, - в правотворческий процесс, сделать их непосредственными субъектами нормотворчества и превратить право в выражение общественной, а не государственной воли.

Однако реализовать данный подход можно и вне рамок конвенциональной доктрины. Если рассматривать государственное санкционирование широко, как непрепятствование, разрешение на правотворчество в определенных рамках, то даже в рамках позитивистского подхода остается место для признания нормативными правил поведения, автономно установленных негосударственными субъектами. Вступая же на путь конвенциональной теории, мы рискуем вовсе утратить специфику права по сравнению с другими социальными явлениями. Но правовая нормативность есть лишь один из элементов общей нормативности, присущей обществу как социальной системе. Поэтому нужно очень осторожно подходить к пересмотру таких фундаментальных юридических категорий, как право, правовая норма, источник права, нормативный и индивидуальный правовые акты.

Страницы: 1, 2