4) на него должны распространяться специфические ограничения,

5) указанное лицо может быть лишено своей должности в результате законодательно определенных причин, включая увольнение.

Проанализировав статус главы муниципального образования с этих позиций, становится, очевидно, что глава муниципального образования не может являться муниципальным служащим, так как:

1) он получает свою должность в результате выборов, являющихся формой занятия должностей, принципиально отличной от формы назначения служащих,

2) он имеет специфические права и обязанности,

3) наложение взысканий на главу города также имеет свою специфику,

4) он не может быть уволен со своей должности, а имеет только ему присущий порядок отстранения от должности.

Также вызывает споры в науке муниципального права вопрос о том, как соотносятся между собой правовые статусы главы местной администрации, главы муниципального образования и главы местного самоуправления.

Высказываются различные мнения, от такого, что указанные понятия являются тождественными, так как на определенной стадии развития муниципального права они использовались в законодательстве, до такого, что отмеченные понятия имеют различное содержание Васильев В.А. Институт местного самоуправления и отдельные государственные полномочия / Васильев В.А. // Пробелы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении. М.: Издание Государственной Думы, 2008. С.23.

Применительно к данной проблеме, нужно начать с того, что возможны различные модели организации аппарата местной власти. Порядок избрания и полномочия главы муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования, в соответствии с ФЗ № 131-ФЗ «предусматривает несколько возможных вариантов порядка избрания и полномочий главы муниципального образования.

1. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации -- такая структура позволяет усилить взаимосвязь избирателей с местным самоуправлением и сосредоточить в руках главы муниципального образования наибольший объем полномочий и реальные рычаги власти и используется в большинстве муниципальных образований в России

2. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования, а глава местной администрации назначается по конкурсу -- такая структура не очень распространена, позволяет выборному главе муниципального образования «царствовать, но не править».

3. Глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, а глава местной администрации назначается представительным органом по конкурсу -- такая структура получила распространение в последнее время, при такой структуре глава муниципального образования является лишь номинальной фигурой, а реальная власть сосредоточена у главы местной администрации, на которого примерно равное влияние могут оказывать представительный орган муниципального образования и администрация региона, от которых в различной степени зависит его назначение и смещение.

4. Глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, возглавляет представительный орган и является главой местной администрации -- такая структура допускается только в сельских поселениях с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации, потому что там управленческий аппарат невелик и нет необходимости разграничения полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа.

Считается, что применительно к рассматриваемой проблеме необходимо, прежде всего, определиться с понятиями. Вероятно, наиболее приемлема точка зрения В.В. Пылина Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. / Пылин В.В. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003, С.174 в соответствии, с которой муниципально-правовым термином «Глава муниципального образования» или «Глава местного самоуправления» следует обозначать высшее выборное муниципальное должностное лицо, возглавляющее либо местную администрацию, либо местную Думу и всю совокупность подчиненных ей структур.

Рассматривая указанную проблему необходимо исходить из того, что именно глава муниципального образования персонально избирается местным населением, принимает от своего имени нормы муниципального права, содержащиеся в Постановлениях Главы муниципального образования, персонально отвечает перед местным населением за результаты своей деятельности и результаты деятельности подчиненных ему муниципально-властных структур, формирует структуру подчиненного ему рабочего аппарата, назначает подчиненных ему муниципальных должностных лиц и принимает на работу в структурах, образующих его рабочий аппарат специалистов и обслуживающий персонал.

То есть, Глава муниципального образования является субъектом, обладающим непроизводными муниципально-властными полномочиями и делегирующим эти полномочия функционально - подчиненным ему муниципальным служащим, которые в совокупности образуют его подчиненный аппарат.

Закон сохранил два основных варианта наделения полномочиями главы муниципального образования -- непосредственно гражданами на муниципальных выборах либо депутатами представительного органа местного самоуправления (п. 1 ч. 2 ст. 36), в последнем случае глава муниципального образования обязан возглавить представительный орган местного самоуправления. Кроме того, сохраняется возможность избрания глав муниципальных образований на сходах граждан в тех населенных пунктах, где законом предусмотрены сходы. Однако, число глав муниципальных образований, избранных на сходах граждан во время серии последних наиболее значительных муниципальных выборов (2004-2005 гг.) очень и очень незначительно -- всего 26.

Свои сторонники есть и у прямых, и у двухступенчатых выборов глав муниципальных образований. Действие 154-го Федерального закона на практике привело к избранию 65% глав муниципальных образований на основе всеобщих, равных, прямых выборов, а 30% -- представительными органами. В литературе отмечается, что избрание главы муниципального образования населением, безусловно, прибавляло высшему должностному лицу авторитета, хотя и заключало в себе возможность противопоставления глав и представительного органа, также избираемого населением. Некоторые ученые полагают, что косвенный способ формирования органа местного самоуправления в какой-то мере отчуждает население от участия в делах местного сообщества, содержит в себе потенциальную опасность -- исказить волю населения.

На нынешнем этапе муниципальной реформы, по смыслу п. 2 ст. 36, ч. 3 ст. 43, п. 4 ч. 1 ст. 44 ФЗ №131-ФЗ, конкретный порядок избрания главы муниципального образования должен быть закреплен в уставе муниципального образования, сам Закон не касается порядка косвенных выборов глав муниципальных образований. Следовательно, в уставах и только уставах муниципальных образований необходимо теперь этот порядок предусматривать.

Можно предположить, что муниципальное образование, так же, как и в случае с конкретными избирательными системами, обладает правом само определить порядок наделения полномочиями главы муниципального образования -- то ли его изберут граждане на всеобщих выборах, то ли представительный орган муниципального образования из своего состава. По нашему мнению, только так и должны быть истолкованы указанные нормы нового Федерального закона. Следовательно, субъекты Российской Федерации в своих законах, регулирующих порядок выборов органов местного самоуправления, должны предусматривать эти альтернативные возможности.

Между тем, анализ нормативных правовых актов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований выявил следующие тенденции правового регулирования данного вопроса на практике:

1) установление императивного порядка выборов глав муниципальных образований гражданами путем равных, прямых выборов при тайном голосовании и распространение его практически на все муниципальные образования субъекта Федерации (хотя возможны и реально существуют исключения).

2) установление порядка выборов глав муниципальных образований гражданами на всеобщих выборах с указанием в законе, что данный порядок применяется только в тех муниципальных образованиях, где он предусмотрен уставом.

3) регулирование порядка выборов глав муниципальных образований представительными органами муниципальных образований специальным законом Миронов Н.М. Указ. соч. С.66-70.

Следует отметить, что к 1998-1999 годам, в период действия 154-го Федерального закона о местном самоуправлении, по данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, из избранных 96,61% глав муниципальных образований 65,60% были избраны непосредственно населением, и лишь 29,91% -- представительными органами местного самоуправления.

Заключение

1. Муниципальные выборы -- это важнейшая форма прямого волеизъявления населения муниципальных образований, осуществляемая в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований в целях формирования широкой организационной основы местного самоуправления.

2. Потенциал использования выборных процедур на муниципальном уровне не исчерпан, следует расширять их применение путем распространения на порядок формирования тех органов, деятельность которых носит постоянный и устойчивый характер (органы территориального общественного самоуправления, контрольные органы, избирательные комиссии муниципальных образований и т.д.).

3. Муниципальные выборы обладают значительным своеобразием по сравнению с выборами в органы государственной власти, что обусловлено социально-юридической природой и характером муниципальной публичной власти, ее максимальной «приближенностью» к населению, и способствует расширению сферы их применения. Спецификой отличаются все важнейшие составляющие муниципального избирательного процесса, включая правовой статус субъектов муниципального избирательного процесса и порядок организации и проведения муниципальных выборов.

4. Своеобразие правового статуса субъектов муниципального избирательного процесса заключается, прежде всего, в специфическом положении муниципального избирателя, в роли которого при соблюдении условий, предусмотренных федеральным законодательством, может выступать иностранный гражданин. В правовом регулировании следует признать иностранцев, постоянно проживающих на территории муниципальных образований и сегодня, фактически, отстраненных от выборов, субъектами муниципального избирательного процесса и предоставить им, согласно международным рекомендациям, реальные гарантии участия в выборах.

5. Муниципальный избирательный процесс представляет собой правомерную деятельность уполномоченных органов и должностных лиц местного самоуправления, а также в широком смысле -- иных заинтересованных субъектов, прежде всего муниципальных избирателей, -- по организации и проведению муниципальных выборов. Специфика муниципального избирательного процесса заключается в возможности проведения в отдельных случаях непрямых (косвенных), безальтернативных, досрочных выборов.

6. Рекомендация субъектам Российской Федерации, осуществляющим правовое регулирование муниципальных выборов избирательными кодексами либо «пакетом» законов, перейти на регулирование муниципального избирательного процесса законом субъекта «О муниципальных выборах в республике (крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе)», позволяющем отразить своеобразие муниципальных выборов и избежать пробелов в нормативно-правовом регулировании этой сферы.

7. Предложение дополнить ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 3.1. следующего содержания: «В случае если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет более 100 и менее 500 человек, то в соответствии с уставом поселения представительный орган поселения может состоять из депутатов, избранных на всеобщих выборах, либо его функции может осуществлять сход граждан».

8. Наиболее распространенной муниципальной избирательной системой (понимаемой в «узком» смысле) является мажоритарная относительного или абсолютного большинства, поскольку применению элементов пропорциональности не способствуют ограничения, наложенные на создание и деятельность политических партий, а также по-прежнему слабая роль и значение последних в гражданском обществе, в правосознании рядовых избирателей. Следует рекомендовать субъектам Федерации расширять и совершенствовать порядок участия в муниципальных выборах, как партийных, так и иных общественных объединений непартийного характера, в том числе органов территориального общественного самоуправления. На местном уровне следует применять элементы альтернативного голосования, панаширования и т.д.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Нормативно-правовые акты

1.1. Конституция РФ от 12 декабря 1993г. (в ред. Закона о поправках от 30 декабря 2008г.) // Российская газета. - 2009. - 21 января

1.2. Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISB № 92-871-0804-8. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994. С. 71-78; // Собрание законодательства РФ. 1998. №36. Ст. 4466.

1.3. Всеобщая декларация прав человека (Принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов.- М.: Юридическая литература, 1990. С. 14 - 20.

1.4. Международный Пакт от 16.12.1966 «О гражданских и политических правах» (Пакт ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18.09.1973 N 4812-VIII) // Бюллетень Верховного Суда РФ, N 12, 1994

1.5. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах -- участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г., ратифицированную Федеральным законом от 2 июля 2003 г. N 89-ФЗ // Бюллетень международных договоров. 2006. N 2. С. 18 - 34.

1.6. Российская федерация. Законы. ФЗ от 21 марта 2002 года № 31-ФЗ «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» // Собрание Законодательств РФ. 2002. № 12. Ст. 1093.

1.7. Российская федерация. Законы. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (с изм. и доп. вступ. в силу 10.01.2009) // Собрание законодательства Российской Федерации, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

1.8. Российская федерация. Законы. Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 12.05.2009) «О политических партиях» // Собрание законодательства Российской Федерации, 16.07.2001, № 29, ст. 2950.

1.9. Российская федерация. Законы. Федеральный закон от 19.05.1995 N 82-ФЗ «Об общественных объединениях) (в ред. от 23.07.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации,22.05.1995, N 21, ст. 1930

1.10 Российская федерация. Законы. ФЗ от 21 марта 2002 года № 31-ФЗ «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» // Собрание Законодательств РФ. 2002. № 12. Ст. 1093.

1.11. Российская федерация. Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы» и «Положение о Федеральной регистрационной службе» // Российская газета. 2004. 19 окт. № 230; СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4110;

1.12. Российская федерация Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 3 декабря 2004 года № 183 «Об утверждении общего положения о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. № 50.

1.13. Тюменская область. Закон. «Избирательный кодекс (закон) Тюменской области» от 03.06.2003 № 139 (в ред. законов Тюменской области от 26.03.2009 N 18) // «Парламентская газета «Тюменские известия», N 115, 10.06.2003.

1. 14. Тюменская область. Закон. О выборах депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа: Закон ЯНАО от 21.06.2003 N 40-ЗАО (ред. от 30.05.2005) // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, июнь 2003 г., N 6/1

1.15. Тюменская область. Закон. О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления: Закон ЯНАО от 08.05.2003 N 12-ЗАО (ред. от 24.06.2005, с изм. от 27.06.2006) // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, апрель 2003 г., N 4/1

1.16. Тюменская область. Закон. Об утверждении схемы одномандатных и многомандатного избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа четвертого созыва: Закон ЯНАО от 16.12.2004 N 76-ЗАО // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, ноябрь 2004 г., N 8/1

1.17. Тюменская область. Закон. О выборах глав муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа: Закон ЯНАО от 10.01.2003 N 4-ЗАО (ред. от 24.06.2005, с изм. от 27.06.2006) // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, декабрь 2002 г., N 10/2

1.18. Тюменская область. Закон. Об установлении даты выборов представительных органов и глав вновь образованных муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе: Закон ЯНАО от 20.12.2004 N 114-ЗАО (ред. от 14.01.2005) // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, декабрь 2004 г., N 9/2

1.19. Тульская область. Закон. О видах избирательных систем, порядке и условиях их применения при проведении муниципальных выборов в Тульской области: Закон Тульской области от 9 июня 2008г. № 1024-ЗТО / Официальный сайт Избирательной комиссии Тульской области: http://www.tula.vybory. izbirkom.ru/region/tula?action=show_npa

1.20. Городской округ город Рязань. Устава городского округа город Рязань / Информационный сайт отдела развития местного самоуправления Рязанской городской администрации: http://www.msu.ryaz.ru/index.php?ns=100&id=117

2. Специальная литература

2.1. Бучин, А.А. Выборы - конституционный институт непосредственной демократии / А.А. Бучин // Конституционное развитие России. Межвузовский сборник научных статей. 2006.- № 7.- С. 27

2.2. Бондарь, Н.С. Институт муниципальной демократии в России / Н.С. Бондарь. - М.: Норма, 2008. С. 43

2.3. Борисов, А.Н. Постатейный комментарий к ФЗ №67-ФЗ от 12 июня 2002года «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ» / А.Н. Борисов - М., 2007. С.157

2.4. Васильев, В.А. Институт местного самоуправления и отдельные государственные полномочия / Васильев В.А. // Пробелы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении. М.: Издание Государственной Думы, 2008. С.23

2.5. Васильев, С.В. Особенности использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в России / С.В. Васильев // Труды Псковского филиала Московского открытого социального университета. 2006. №2. С. 28-30

2.6. Вискулова, В.В. К вопросу о наделении иностранных граждан избирательными правами / В.В. Вискулова // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - №8. - С. 16-23

2.7. Воробьев, Н.И. Об укреплении законодательных гарантий проведения выборов в субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровне / Н.И. Воробьев // Журнал российского права. - 2004. - № 1. С.15-20

2.8. Вешняков, А.А. ООН и международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития / А.А. Вешняков // Журнал российского права. - 2005. - №10. - С. 3-10

2.9. Веденеев, Ю.А. Развитие избирательной системы Российской Федерации: проблемы правовой институционализации / Ю.А. Веденеев // Журнал российского права. 2006. №6. С. 15-17

2.10. Зиновьев, А.В., Поляшова, И.С. Избирательная система России (теория, практика и перспективы). СПб.: Юридический центр Пресс, 2003, С. 20-40

2.11. Иванченко, А.В. (ред.). Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М.: Норма, 1999, С. 104.

2.12. Кутафин, О.Е., Фадеев, В.И. Муниципальное право РФ. Учебник, 2-е изд., прераб. и доп. М: Юристъ 2000 - 552с. С. 529

2.13. Кучин, А.С. Статус кандидата в российском избирательном праве / А.С. Кучин // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - №6. - С. 16-19

2.14. Кравчук, С.С. Правовые проблемы дальнейшего совершенствования представительных органов государственной власти / Кравчук С.С. - М., 1973. С. 87

2.15. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М., 1992. С.84.

2.16. Колюшин, Е.И. Муниципальное право России. Методические рекомендации. - М.: Изд-во МГУ, 2002. - С.32

2.17. Матейкович М.С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Монография. Тюмень: Издательство ТГУ, 1999. 184с.

2.18. Мокрый, В.С. Выборы в органы местного самоуправления / Мокрый В. С., Фасеев И. Ф.// Закон. - 2004. - № 5. - С. 120 - 124.

2.19. Миронов, Н. М. Правовое регулирование муниципальных выборов и референдумов / Н.М. Миронов // Адвокат. - 2004. - №8. - С. 66 - 70.

2.20. Мельников, Н.Н. «Реализация закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»./ Н.Н. Мельников // Законность 2004, №7. С. 27-30

2.21. Матвеев, Р.Ф. Избирательное право и избирательная система. / Р.Ф. Матвеев - М., Посткриптум, 2008.- 480с. С.173

2.22. Нифанов, А.Н. Институты народовластия в системе муниципального управления. / Нифанов А.Н. - Ростов-на-Дону, 2008. С. 20-29.

2.23. Пылин, В.В. Муниципальное право Российской Федерации. / Пылин В.В. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003, Учебник - 2-е изд. М.: Дело, 2000 С.243.

2.24. Сергеев, А.А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации / А.А. Сергеев // Государственная власть и местное самоуправление. - 2004. - №2. - С. 15 - 20.

2.25. Сергеев А.А. «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов». / А.А. Сергеев // Конституционное и муниципальное право 2004 №2. С. 27-30

2.26. Фадеев В.И., Рауткина Н.И., Миронов Н.М. Муниципальные выборы в Российской Федерации: Учебное пособие. -- М.: Норма, 2006. -- С. 7.

2.27. Чеботарев Г.Н. Развитие конституционных основ местного самоуправления в Российской Федерации: Монография - уч. пособие - Тюмень, 1995. С.67

2.28. Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. Тюмень. 1997. С.89

2.29. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник - 2-е изд. М.: Дело, 2000 С.243.

2.30. Щур, Л.В. Мажоритарная и пропорциональная избирательные системы: достоинства и недостатки // Правовое обеспечение социально-экономического развития Дальневосточного региона. Материалы межвузовской научно-практической конференции. - М., 2006. С. 87

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9