Местное самоуправление -- это подзаконная власть, в отличие от су-веренной верховной власти'. В современной интерпретации муници-пальная власть является одной из разновидностей самоуправления[2,114].

Принципы федерализма и местное самоуправление. Изучая про-блемы местного самоуправления, необходимо понять их связь с пред-метом федералогии. Это обусловлено тем, что местное самоуправле-ние является, пусть и обособленной, но все же формой осуществления власти, завершающей ее функциональные основы. Местное самоуп-равление -- фундамент федерализма, ибо оно «фундамент российской системы народовластия»[10,85]. Таково значение местного самоуправления, хотя наладить его оказалось делом нелегким, потому что все старают-ся командовать, а не удовлетворять потребностям граждан.

Справедливым следует считать мнение тех, кто рассматривает го-сударственную власть и местное самоуправление как два вида публич-ной власти[8,532]. Такое определение будет наиболее точным.

При этом зачастую проблема местного самоуправления заключает-ся в его взаимоотношениях с субъектом Федерации, где многое оста-ется неучтенным. Кроме того, процесс новой централизации приво-дит к тому, что субъект Федерации не может уже ничего взять или выпросить «сверху», как предусмотрено Конституцией, а должен по-полнять «корзину» своих полномочий «снизу». Отсюда и следует, что централизация власти ослабляет функции и полномочия местного са-моуправления. Значит, опять начнутся процессы отчуждения гражда-нина, гражданских сообществ от власти. У нас есть министерства об-разования, здравоохранения.

При этом к перечню полномочий местного значения приравниваются «отдельные государственные полномочия органов исполнительной власти области, переданные органам местного самоуправления законом области. Реализация этих полномочий под-контрольная органам государственной власти области». В государ-ственной вертикали власти, в системе федеративных отношений есть полномочия, которые целесообразнее регулировать «сверху», а есть и такие, которые поддаются управленческому воздействию «снизу». Для повышения эффективности управления государственными и обще-ственными делами представляется необходимым сочетать эти подходы. Федерализм -- это не просто разделение властных полномочий по вер-тикали, но и поиск эффективных форм власти и управления на всех уровнях. В настоящее время практикуется разработка и реализация фе-деральных и региональных программ совместно с органами местного самоуправления на базе местных сообществ.

Отметим еще два важных момента. Первое: надежной защитой мест-ного самоуправления может стать завершение формирования всеобъ-емлющей правовой базы местного самоуправления на федеральном уровне, подкрепленной соответствующим региональным законода-тельством, учитывающим специфику конкретных территорий.

Второе: на местах ждут принятия законов, определяющих принци-пы финансово-хозяйственной деятельности органов самоуправления. Требуют конкретизации их прав по распоряжению недвижимостью, земельными, водными и иными ресурсами. Без такой базы невозмож-но всерьез говорить о силе местной власти. Отсюда вывод: местное са-моуправление будет иметь успех в благополучном обществе, где рабо-тает экономика и живут люди если не среднего класса, то хотя бы средней обеспеченности. Следует помнить, что у маргинальных слоев самоуправления не бывает.

Принцип наделения органов местного самоуправления государ-ственными полномочиям, как это определено Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 132), является тем связующим звеном, которое позволяет включать местное самоуправление в систему федеративных отно-шений. Перед местным самоуправлением еще достаточно долго будет стоять целый ряд государственных задач, которые оно вынуждено будет решать. Невозможно буквальное истолкование «отделения» местного самоуправления от государства. Противопоставление двух уровней пуб-личной власти не оправдано и не имеет под собой почвы, если каждый уровень занят эффективностью осуществления на практике народовла-стия. А. С. Ященко писал в свое время, разрабатывая теорию федерализ-ма, что невозможно отделить местные цели от общегосударственных, «так как они различаются друг от Друга не по качеству, а по степени»[15,201].

Европейская хартия местного самоуправления позволяет опреде-лить его как форму народовластия, которая дает право территориаль-ным общностям с использованием собственных ресурсов и через свои выборные органы решать определенный круг вопросов в интересах местного сообщества.

Обладая признаками института власти, оно по своей природе носит государственно-общественный характер при совпадении объекта и субъекта власти. Это порождает проблему двойственности развития местного самоуправления, противоречие между государственными и общественными началами; все эти трудности можно разрешить лишь при установлении между ними разумного баланса.

Местное самоуправление представляет один из базовых элементов выстраивания целостной трехуровневой системы власти в едином фе-деративном государстве. Но в этой системе существуют три проблемы:

первая -- это не до конца проведенное разделение полномочий между всеми уровнями публичной власти; вторая -- определение внутренней структуры модели местного самоуправления. В России есть все модели, что и делает затруднительным их определение. Наконец, последняя проблема-- территориальное устройство местного самоуправления. Помимо этого, в регионах отсутствует четкое законодательство, кото-рое связывало бы все эти уровни в работающую систему.

Глава 2. Местное самоуправления и государство

2.1.Местное самоуправление в системе гражданского общества

Конституционное провозглашение отделения местного са-моуправления от системы органов государственной власти было встречено в России с энтузиазмом. И это не случайно. С прак-тической реализацией этого положения связывались большие надежды в области формирования гражданского общества и обеспечения реальной самостоятельности низового уровня управления, -- уровня, наиболее приближенного к населению.

После принятия новой Конститу-ции прошел уже не один год, а проблем в области местного самоуправления не меньше, а может быть, и больше. Да и при-нятие долгожданного Закона РФ «Об общих принципах орга-низации местного самоуправления в Российской Федерации» не внесло необходимой ясности; более того, породило ряд но-вых, требующих решения проблем. Что же до Государственной Программы поддержки местного самоуправления, о необходи-мости которой говорилось уже не раз, то ее реально как бы вообще не существует.

Причина сложившейся ситуации -- прежде всего в ошибоч-ной трактовке некоторых общетеоретических вопросов, что яв-ляется существенным, сдерживающим процесс становления мес-тного самоуправления фактором. Поэтому, прежде чем при-ступить к непосредственному рассмотрению проблем становле-ния и развития местного самоуправления в России, останов-люсь на некоторых общеметодологических вопросах. Пожалуй, все или, по крайней мере, большинство современных взглядов и концепций исходят из того, что местное само-управление является важнейшей составляющей гражданского общества. И с этим следует согласиться. Именно исходя из та-кой трактовки и приступали к реформе местного самоуправле-ния в России. Логика реформирования местного самоуправле-ния, а точнее, его конституционно-законодательного оформле-ния была такова.Местное самоуправление является важнейшим институтом гражданского общества. Последнее же, в соответствии со сло-жившимися воззрениями, противостоит государству в качестве сферы общественных отношений, где непосредственно реали-зуются интересы граждан и удовлетворяются их повседневные потребности. Следовательно, местное самоуправление должно быть исключено и (по мнению многих) абсолютно обособлено от системы органов государственной власти. Однако, провозгласив подобный, на первый взгляд весьма демократический, тезис, его сторонники до сих пор не сформировали ни развернутой концеп-ции, ни стройной нормативно-законодательной базы формиро-вания и функционирования местного самоуправления.

Причин этому множество. Но важнейшая заключается в том, что, поставив вопрос о необходимости отделения местного са-моуправления от системы органов государственной власти, наши законодатели загнали себя в своеобразный методологический тупик. Реализация на практике отмеченного тезиса еще более затруд-нила восстановление и поддержание единства исполнительной вертикали российского государства. И выход из создавшейся ситуации немыслим без нового взгляда на такую, казалось бы, чисто теоретическую проблему, как проблема взаимоотноше-ний государства и гражданского общества.

Проблематика гражданского общества до недавнего времени развивалась в русле представлений, зародившихся и получив-ших развитие еще в XVII--XVIII веках. Гражданское общество рассматривается в качестве сферы общес-твенных отношений, противостоящей государству. В отличие от последнего, в рамках которого «царит власть и принужде-ние», гражданское общество -- это сфера, где в наибольшей степени реализуется свобода граждан и интересы населения. Со-ответственно, местное самоуправление представляет собой важ-нейший институт гражданского общества. И это не случайно, поскольку именно на данном уровне гражданин не только в наибольшей степени способен свободно участвовать в приня-тии решений, обеспечивающих удовлетворение его повседнев-ных потребностей и реализацию свободы личности, но -- и это главное -- непосредственно и опять же свободно контролиро-вать исполнение этих решений. Подобные представления зародились на заре фор-мирования буржуазного общества, в эпоху резкого усиления классового противостояния. Поэтому логично, что гражданское общество рассматривалось как институт, в рамках которого (а точнее, исключительно в рамках которого) возможно обеспе-чить реальное равенство прав образующих это общество субъ-ектов, поскольку государство в то время осуществляло главным образом различного рода насильственные функции[5,92].

Современное государство качественно отличается от того, каким оно было не только в XVIII--XIX веках, но в начале века двадцатого. В те периоды его деятельность была главным обра-зом направлена на обеспечение безопасности граждан, право-порядка и пр., а в эпоху резкого расслоения общества на проти-востоящие друг другу классы -- в основном на обеспечение власти экономически господствующего меньшинства. Поэтому абсолютное большинство населения видело в государстве глав-ным образом институт принуждения и подавления. В этих усло-виях гражданское общество (там, где оно реально существовало) было действительно абсолютно обособлено от государства, а мест-ное самоуправление становилось важнейшей сферой, где гражда-не могли освободиться от диктата и давления государства.В конце XX столетия ситуация кардинально отличается от только что нарисованной картины. Стало фактом резкое (ка-чественное) повышение удельного веса социальных функций го-сударства. То, что раньше было по преимуществу делом отдель-ных граждан (в т. ч. предпринимателей), сегодня все больше начинает выполнять государство. Введение развернутой системы социальных гарантий, развитие современных систем образования, здравоохранения и т. п. позволяет утверждать, что ныне уже нельзя говорить (по крайней мере в отношении госу-дарств с социально ориентированной рыночной экономикой) о принципиальном противопоставлении гражданского общества, с одной стороны, государства -- с другой. Подобный вывод не означает, что вообще стираются разли-чия между двумя рассматриваемыми общественными институ-тами. Однако исследования автора позволяют утверждать, что сегодня происходит некоторое взаимоналожение общественных отношений, ранее однозначно относимых лишь к одному из них.

Сказанное может показаться неожиданным. Однако отличие объектов общественных наук от объектов наук естественных как раз и состоит в том, что в общественных явлениях нельзя четко и однозначно провести разграничительную линию между двумя взаимодействующими явлениями, отношениями и т. п.[5,100] Причем можно констатировать, что с развитием и усложнени-ем общества подобные взаимоналожения увеличиваются и расширяются, охватывая все новые и новые сферы.

Несмотря на то, что местное самоуправление является важ-нейшим институтом гражданского общества, говорить о его полном отделении от государства, от системы органов государ-ственной власти в современных условиях не вполне корректно. Однако именно это, методологически недостаточно коррект-ное, положение лежит сегодня в основе реформирования мес-тного самоуправления в России. И именно в нем -- причина многих, если не всех неудач в предпринимаемых (даже внешне вполне взвешенных и продуманных) практических шагов.

Идея о необходимости переосмысления сущности взаимоот-ношений местного самоуправления и системы органов государ-ственной власти не нова. Ее критикуют с различных позиций. Так, нередко в выступлениях руководителей ряда субъектов Федерации звучат призывы к восстановлению прежней, советс-кой формы организации «местного самоуправления». Причем, как правило, необходимость подобного возврата мотивируется тем, что в современных условиях некоторые территориальные уровни, в частности административные районы и города, не готовы пере-йти к самостоятельной организации своей жизнедеятельности.

Страницы: 1, 2, 3, 4