| рганы местного самоуправления являются учреждениями и по мнению других авторов. Так, Л.Ю. Михеева утверждает, что орган местного самоуправления "... может иметь только статус учреждения, финансируемого собственником (ст.120 ГК РФ, ст.9 Закона "О некоммерческих организациях"). Данная форма более, чем другие, соответствует целям и задачам создания органов местного самоуправления, а также имущественной основе их деятельности" Михеева Л.Ю. Практика доверительного управления недвижимостью, относящейся к государственной или муниципальной собственности [Текст] // Имущественные отношения в РФ. - 2006. - № 12. - С. 36.. О.В. Берг считает, что "... организационно - правовой формой юридического лица - органа местного самоуправления (как и органа государственной власти) - является учреждение, поскольку цели деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти соответствуют определению одного из видов учреждений как организационно - правовой формы юридического лица: согласно статье 120 ГК Российской Федерации учреждением является юридическое лицо, созданное собственником для осуществления, в частности, управленческих функций некоммерческого характера" Берг О.В. Указ. соч. - С. 37..Схожий с вышеизложенными взгляд на особенности организационно-правовой формы органов местного самоуправления высказывается В. Артемовым. Автор, однако, менее категоричен в своих суждениях: "... ни федеральное законодательство, ни уставы муниципальных образований не определяют, в какой организационно-правовой форме юридических лиц они могут существовать... Этот правовой пробел можно заполнить аналогией с нормами гражданского законодательства, регулирующими правовой статус учреждений". Из приведенной цитаты не ясно, по какой именно причине невозможно применение к органам местного самоуправления норм ГК РФ об учреждениях, однако из самой посылки о необходимости применения соответствующих норм по аналогии следует, что автор не считает органы местного самоуправления учреждениями, а считает их чем-то сходным с учреждениями, в силу чего допускает применение соответствующих норм по аналогии. Автор не раскрывает, в чем он видит сходство и различие данных двух видов субъектов. Однако, также как и М.И. Брагинский, ссылается на ст.120 ГК РФ, отмечая, что "... орган муниципальной власти муниципальным образованием для реализации управленческих и иных функций некоммерческого характера" Баженова О.И. Органы местного самоуправления как юридические лица: проблемы реализации законодательной концепции [Текст] // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008. - № 2. - С. 22..Существуют также и точки зрения, согласно которым органы местного самоуправления не являются учреждениями. Так, О.Ю. Усков указывает: "... статус этих органов даже формально не соответствует организационно-правовой форме учреждения: они не имеют (и не могут иметь) учредительных документов (ст.52 ГК РФ), неясно также, кто является их учредителем (абз. третий п.2 ст.48, ст.120 ГК РФ)" Усков О.Ю. Указ. соч. - С. 18.. Следует отметить, что отрицание автором существования целостного и непротиворечивого регулирования организационно-правовой формы органов местного самоуправления является проявлением его общей концепции, направленной на отрицание гражданской правосубъектности органов местного самоуправления в целом и их инкорпорированности в частности. С другой стороны, авторы, так или иначе признающие возможность инкорпорации органов местного самоуправления, касаясь вопроса об их организационно-правовой форме, практически всегда указывают на то, что такие органы являются учреждениями.При анализе изложенного внимание на себя обращают следующие моменты. Авторы, рассматривающие вопрос об организационно-правовой форме органов местного самоуправления, в качестве основного признака, по которому их относят к учреждениям или уподобляют им, называют цель создания: для осуществления управленческих функций. Данная посылка, однако, заслуживает серьезного критического рассмотрения в силу следующих причин Козлов Р.А. Демократические принципы организации и деятельности органов местного самоуправления в решениях органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерации [Текст] // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 5. - С. 22..Авторы, выдвигающие данный тезис, по сути, осуществляют следующую логическую операцию: более узкое понятие (органы власти как юридические лица) определяется через более широкое понятие (учреждения как юридические лица), поскольку оба эти понятия обладают одним общим признаком (цель создания - осуществление управленческих функций). При этом допускаются неправильное построение силлогизма, основанное на следующих неверных исходных посылках.1. Необоснованна посылка об обязательном наличии данного признака - специфической цели создания - у органов местного самоуправления. Необходимо констатировать часто допускаемое смешение понятий "орган местного самоуправления" и "местный орган", первое из которых иногда употребляется в широком значении, включающем второе, тогда как второе не подразумевает осуществление управленческих функций.Рассуждая о типологии властных органов иного уровня - органов государственной власти, - профессор А. Осавелюк указывает, подкрепляя свое мнение, в частности, ссылками на высказывание М.В. Баглая Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. [Текст] - М., Инфра-М. 2005. - С. 78., что в литературе допускается необоснованное смешение терминов "орган государственной власти" и "государственный орган". Проводя в рассматриваемой публикации диверсификацию государственных органов, автор приходит к выводу, что все государственные органы следует разделить на органы государственной власти, то есть гражданина или коллектив граждан, профессионально выполняющих государственно-властные полномочия в пределах установленных государством задач и функций, и вспомогательные государственные органы, то есть гражданина или коллектив граждан, профессионально выполняющих консультативные, экспертные, организационные и иные функции, установленные государством для обеспечения деятельности органов государственной власти Осавелюк А. Понятие и система государственный органов [Текст] // Журнал российского права. - 2008. - № 8. - С. 21-24.. Автор проводит также более глубокую классификацию, которая, однако, остается за рамками текущего рассмотрения.Допускается подобное смешение и в отношении органов местного самоуправления. Так, В.А. Козбаненко указывает: "Муниципальные органы - это органы местных самоуправляющихся сообществ, которыми они формируются и перед которыми ответственны за осуществление своих полномочии" Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное [Текст] // Государство и право. - 2003. - № 1. - С. 23; Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т. 2 [Текст] / Под ред. Козбаненко В.А. - М., Статут. 2002. - С. 278.. Тем самым автор наделяет понятие "муниципальные органы" признаками, характерными для органов местного самоуправления. Сравним с легальным определением последних: "Выборные..." (т.е. "... избранные населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления... ")"... и иные..." (то есть невыборные, сформированные иным способом)"... органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения..." (ст.1 Закона 1995 г). Формулировка нового Закона 2003 г. еще более однозначна в рассматриваемом вопросе: органы местного самоуправления определяются как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.В данном случае более широкое понятие "местные органы" приравнивается к более узкому "органы местного самоуправления". Отсутствие продуманного подхода к терминологии в данном вопросе приводит и к обратной ошибке: под "органом местного самоуправления" может подразумеваться любой "местный орган", в том числе и не наделенный властными полномочиями - именно на ошибку такого характера в отношении государственных органов и органов государственной власти указывает А. Осавелюк Осавелюк А. Указ. соч. - С. 23..Какие именно органы имеют в виду вышепроцитированные авторы, определяя их организационно-правовую форму как "учреждение", - органы местного самоуправления в тесном смысле этого слова, либо органы местного самоуправления как любые муниципальные органы - определить из приведенных цитат не представляется возможным. Более того, анализ этих цитат дает основания полагать, что их авторами не ставилась цель классификации местных органов по признаку наличия у них властных полномочий. Однако, учет этого момента кардинально влияет на вопрос об организационно-правовой форме и даже инкорпорированности того или иного местного органа.2. Определение органа местного самоуправления как учреждения осуществляется через общий признак, который не является сущностным, атрибутивным, а в некоторых случаях является малозначимым как для определяемого понятия, так и для определяющего, что приводит к некорректному определению.Авторы делающие вывод о том, что органы местного самоуправления являются учреждениями, опираются на общность для этих понятий одного признака; цели создания - осуществление управленческих функций. Такая посылка представляется неверной в силу того, что этот признак не является атрибутивным ни для органов местного самоуправления, ни для учреждений. Если мы говорим "создано для управления", то ни "орган местного самоуправления", ни "учреждение" не является первым и единственным, что возникает в нашем сознании в связи с данным признаком. Использование же неатрибутивного - а в случае с понятием "учреждения" и случайного - признака при определении одного понятия через другое представляется необоснованным и может привести к неверному результату определения как логической операции.Кроме того, сущность некоторых органов местного самоуправления в значительной части проявляется через осуществление деятельности по извлечению дохода. Такую деятельность, разумеется, нельзя считать управлением.Ситуация, когда одной из основных целей деятельности органа местного самоуправления является извлечение прибыли, не противоречит публичной природе органов местного самоуправления и не является "издержками практики", поскольку прибыль такими органами местного самоуправления извлекается с целью формирования доходной части бюджета, то есть, для выполнения их основной социальной функции.Это побуждает обратиться к вопросу об отнесении органов местного самоуправления - юридических лиц к некоммерческим организациям. Опираясь на базовое различие коммерческих и некоммерческих организаций, данное в п.1 ст.50 ГК РФ - наличие либо отсутствие извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности - представляется, что, тогда как органы местного самоуправления; очевидно не являются коммерческими организациями, их отнесение к некоммерческим не столь очевидно, как может показаться на первый взгляд. Органы местного самоуправления могут иметь одной из основных целей своей деятельности в рамках осуществления своих публично-правовых функций извлечение прибыли, что не позволяет отнести их к некоммерческим организациям в соответствии с действующей законодательной концепцией деления организаций на коммерческие и некоммерческие.Описанная ситуация, когда органы местного самоуправления - юридические лица - невозможно с полным основанием отнести ни к коммерческим, ни к некоммерческим организациям, подтверждает обоснованность критики законодательного деления организаций на коммерческие и некоммерческие со стороны современных цивилистов Гражданское право России. Курс лекций Ч. 1. [Текст] / Под. ред. Садикова О.Н. - М., Норма. 2004. - С. 53.. Так, Ю.К. Толстой утверждает, что такое деление ущербно как с точки зрения последовательности его проведения, так и связанных с ним практических последствии Толстой Ю.К. Указ. соч. - С. 100-101..1ем не менее, учреждения в соответствии с действующим законодательством являются только некоммерческими организациями. Необходимо констатировать, что из неоднозначности в вопросе об отнесении органов местного самоуправления к некоммерческим организациям вытекает неоднозначность в вопросе об их отнесении к учреждениям.3. Определяя органы местного самоуправления как учреждения на том основании, что учреждения выполняют управленческие функции, авторы упускают из виду, что учреждение - не единственная предусмотренная действующим законодательством организационно-правовая форма, созданные в которой организации могут осуществлять управленческие функции. Авторы не мотивируют, почему из всего разнообразия таких организационно-правовых форм они останавливаются именно на учреждениях.Так, согласно ст.7.1. Федерального Закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" (с изменениями от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 21 марта 2002 г., 28 декабря 2002 г), управленческие функции осуществляет также государственная корпорация. Из п.1 ст.8 данного Закона с учетом отсылки к п.2 его ст.2 следует, что управленческие функции могут осуществлять некоммерческие партнерства.Некоторые некоммерческие организации могут выполнять управленческие функции, хотя это явно не прописано в регламентирующих их статус нормах закона, но следует из дозволительных норм и общего смысла закона. Автономная некоммерческая организация, как следует из нормы п.1 ст.10 вышеназванного Закона, может заниматься оказанием "иных услуг", что в соответствии с п.2 ст.2 данного Закона не исключает и управленческую деятельность. Объединения юридических лиц? как указано в п.1 ст. И Закона, создаются в целях координации предпринимательской деятельности их членов, что также подразумевает известную долю управления.Управленческими функциями могут наделяться и коммерческие организации, возможность наличия таких функций выводится из смысла закона. Наличие значительной доли основного или преобладающего хозяйственного общества в уставном капитале соответственно дочернего или зависимого (ст.105, 106 ГК РФ) дает возможность первым формировать органы управления вторых, и тем самым, фактически, управлять ими. В особенности это характерно для холдинговых структур. На это обстоятельство обращается внимание и в теории корпоративного права. И.А. Парфенов отмечает, что наличие контроля, осуществляемого основной компанией над дочерней, является важным признаком холдинга. В частности, автор указывает: "... холдинг-центр может воздействовать на формирование аппарата управления, осуществлять хозяйственный контроль и регулировать деятельность предприятий, входящих в структуру холдинга" Парфенов И.А. Управление холдингом в нефтегазовом комплексе (правовые аспекты). [Текст] - М., Юнити. 2006. - С. 21, 30..
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10
|
