Рис. 2. Современное административно-территориальное деление России

3 Особенности административного устройства Российской Федерации

3.1 Местное самоуправление в России

Понятие местного самоуправления относительно недавно вошло в современную отечественную политическую терминологию. Местное самоуправление как одна из форм осуществления народом своей власти и одна из основ конституционного строя впервые в истории России признано и гарантировано Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года (ст.12 Конституции Российской Федерации).

Нормы ч. 2 ст. 3 Конституции РФ определяют, что местное самоуправление является формой народовластия и может осуществляться народом непосредственно (по отношению к местному самоуправлению - через местный референдум и муниципальные выборы), а также через формируемые органы местного самоуправления.

Статьей 12 Конституции РФ местному самоуправлению предоставлена самостоятельность в пределах его полномочий, а также предусмотрено, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Таким образом, можно сделать вывод об относительной автономности местного самоуправления, т. е. о существовании в общей системе организации власти в России наделенного собственной компетенцией, самостоятельного в ее пределах и не относящегося к государственным органам института осуществления народом своей власти, имеющего в соответствии со ст. 8 Конституции РФ собственные материальные и финансовые ресурсы (муниципальную собственность).

Частично Конституцией РФ решается вопрос о компетенции местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 предметы ведения местного самоуправления местного определены как «вопросы местного значения». Среди вопросов местного значения в указанных статьях Конституции РФ названы: владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Причем население и органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Перечисленными вопросами компетенция местного самоуправления не исчерпывается, так как в ст. 132 упоминаются «иные вопросы местного значения». Значит, такие вопросы могут быть названы в процессе развития законодательной основы местного самоуправления. Кроме того, ч. 2 ст. 132 предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых материальных и финансовых средств. В отличие от решения вопросов местного значения, в реализации отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обладают меньшей самостоятельностью, так как в этой части подконтрольны государству.

Конституция РФ в общем виде определила территориальную основу местного самоуправления.

Важную роль в развитии местного самоуправления России, несомненно, сыграл Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», принятый Госдумой 10 сентября 1997 г. и подписанный Президентом 25сентября 1997 г.

Законом было определено, что местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Формирование и исполнение местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности.

В июне 1996 г. был принят Указ Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации», в котором выделен специальный раздел «Роль местного самоуправления в развитии федеративных отношений». В нем подчеркивается, что местное самоуправление играет важную роль в региональной политике. «Основной задачей органов местного самоуправления, - отмечается в Указе, - является обеспечение комплексного решения вопросов обслуживания населения и достижение тем самым политической и социальной стабильности в регионе посредством взаимосогласованных действий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления».

Особо стоит обратить внимание на положение о том, что «только действительно самостоятельные, независимые в организационном плане, финансовом, правовом отношении органы местного самоуправления способны успешно осуществлять региональную политику, учитывающую потребности населения».

В 90-е гг. в основном организационно-правовые основы местного самоуправления в России были созданы. Однако, несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели. Хотя нормативная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, тяжким наследием ранее действовавшей системы «местных Советов» продолжает оставаться экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти.

Именно проблемы экономического характера являлись на значительное время основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим основные усилия в рамках второго этапа муниципальной реформы должны быть направлены прежде всего, на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти. И это было достигнуто принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 г.

Этот закон содержит следующие существенные аспекты:

Введение типологизации, уточнения территориальных основ и определение правового положения муниципальных образований в целях более четкого распределения вопросов местного значения, объектов собственности, доходных источников и ответственности между различными муниципальными образованиями.

Снят запрет на создание межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций для решения отдельных вопросов местного значения

Разделены понятие «вопросы местного значения» и понятие «полномочия органов местного самоуправления»

Определены правила наделения органов местного самоуправления новыми полномочиями

Расширены нормы, устанавливающие правовое положение выборного представителя местного самоуправления. Речь идет о гарантиях осуществления обязанностей выборных представителей местного самоуправления.

Вопросы реализации задач муниципальных образований: соответствие структур и административно-правовых средств полномочиями органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако выбор населением наиболее адекватной потребностям конкретного муниципального образования структуры может быть существенно облегчен, если законодательство будет содержать нормы относительно возможных и запрещенных элементов структуры органов местного самоуправления, а также обязательности выборных органов.

Подтверждена решимость реализации права на содержание муниципальных органов охраны общественного порядка

Уточнены вопросы контроля решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления.

Существенное место занимают вопросы обеспечения соответствия материальных и финансовых ресурсов объему собственных и возложенных задач муниципальных образований.

При оценке современного состояния местного самоуправления в России отмечается недостаточный уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления всеми ветвями власти переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся. До сих пор существуют проблемы в сфере правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальные образования ощущают недостаток финансовых средств, не завершен процесс формирования муниципальной собственности, не решен вопрос с муниципальными землями, остро ощущается нехватка высококвалифицированных специалистов в области муниципального управления, отсутствие опыта работы в этом направлении деятельности.

Именно это определило принятие Федерального закона Российской Федерации от 12 октября 2005 года «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В котором, прежде всего, были перенесены сроки окончания переходного периода с 1 января 2006 г. до 1 января 2009 г. в тех субъектах РФ, где еще нет объективных условий для работы органов местного самоуправления.

3.2 Тенденции к укрупнению субъектов Федерации: федеральные округа и межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия

Для России, являющейся федеративным государством с самым большим в мире числом субъектов, чрезвычайно важно развитие межрегиональных связей. Анализ основных положений региональной политики показывает, что в них фиксируется целый ряд задач и полномочий, которые, являясь предметами совместного ведения федерального центра и субъектов Федерации, наиболее полно могут быть реализованы на межрегиональном уровне.

Новыми формами сотрудничества регионов являются учрежденные в начале 90-х годов межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия - образованные "снизу" добровольные объединения субъектов РФ, имеющие целью решение общих региональных проблем социально-экономического развития.

Ассоциации в значительной мере являются плодом экономического районирования, взятым на вооружение еще советским государством. С учетом хозяйственных и природных особенностей на территории РСФСР было образовано 10 крупных экономических районов: Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Северо-Западный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный. Сегодняшние ассоциации - это в значительной мере продолжение экономических районов, подчас территориально с ними совпадающее (Северо-Запад, Большая Волга, Сибирское соглашение, Черноземье и др.). Это свидетельствует о том, что сама идея экономического районирования оказалась плодотворной, более того, она реально учитывала особенности тогдашних административно-территориальных единиц и необходимость более эффективного управления ими.

Ключевые направления деятельности ассоциаций во многом обуславливаются спецификой их ЭГП, специализацией хозяйственного комплекса, территориальными интересами и проблемами. Например, ассоциация "Северо-Запад" специализируется на промышленной и транспортной политике, "Большая Волга" - сельскохозяйственной и экологической, "Дальний Восток и Забайкалье" - топливно-энергетической, таможенной политике, а также политике по сотрудничеству со странами АТР.

Развитие такой формы межрегионального сотрудничества, как ассоциации экономического взаимодействия, могут способствовать решению целого ряда задач: достижение минимального уровня самодостаточности и/или формирование достаточного потенциала обмена; решение общих региональных проблем; защита (или создание) внутреннего регионального рынка; разработка региональных программ развития, максимально учитывающих специфику региона; представительство в органах государственной власти; проведение протекционистской политики в отношении решений федеральных властей.

Однако в настоящее время использование потенциальных возможностей Ассоциаций экономического взаимодействия, а также межрегионального сотрудничества в рамках СНГ, сдерживается следующими факторами:

не сформирована законодательная база для регламентации деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия;

не обеспечено соответствующими регламентными нормами участие Ассоциаций в разработке политики экономических реформ, в формировании концепции развития межбюджетных отношений и бюджетного федерализма в России;

сохраняется расхождение и несогласованность национальных хозяйственных законодательств;

отсутствует эффективная координация действий федеральных и региональных органов в сфере законодательного регулирования внешнеэкономической деятельности.

В мае 2000 г. указом Президента Российской Федерации было учреждено семь федеральных округов:

Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область. Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва. Центр федерального округа - г. Москва.

Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Санкт-Петербург.

Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область. Центр федерального округа - г. Ростов-на-Дону.